Истерия поправок

На прошлой неделе республиканский парламент выложил на своём официальном сайте проект закона «О поправках в Конституцию Республики Дагестан». Сделано это было по-чиновничьи тихо, без привлечения внимания общественности и экспертного сообщества…

Но незамеченным это дело не прошло. На предлагаемые в Конституцию РД поправки первыми обратили внимание коллеги из «Нового дела». Они написали добротный материал о поправках, но сделали акцент (вынесли в заголовок) только на двух из них.

Первая поправка заключатся в том, что в конституции не будет упоминаться территориальная целостность республики, а глава Дагестана больше не должен клясться в её сохранении. Вторая поправка гласит, что глава РД больше не должен будет отчитываться перед Народным собранием Дагестана об итогах деятельности республиканского правительства.

Коллеги из «Нового дела» вполне справедливо возмутились тем, что республиканские власти не проводят обсуждения проектов таких важных, всех касающихся законов и не пригласили к широкой дискуссии общественных деятелей, экспертов, депутатов, СМИ, всех неравнодушных граждан.

Но, к сожалению, на другие поправки, кроме тех, что были вынесены в заголовки СМИ (про территориальную целостность и нежелание отчитываться), общественность почему-то внимания не обратила. А зря…

Посыл «новодельцев» подхватили журналисты из «МК в Дагестане». Они разрази-лись целой серией публикаций и мнений как в своём телеграм-канале, так и на сайте. Общий посыл их публикаций заключался в том, что удаление из Конституции РД слов о территориальной целостности республики грозит рисками реального отчуждения территорий Дагестана в пользу, к примеру, соседней Чечни.

Учитывая, что, во-первых, в 2018 году часть территории Ингушетии была отдана (несмотря на широкий общественный протест, но при полном одобрении депутатов парламента Ингушетии и генерала Юнус-Бека Евкурова) соседней Чечне, а, во-вторых, вопросы, связанные с разграничением административной границы между РД и ЧР, не завершены и носят почти секретный для дагестанцев характер, эти страхи понятны.

Сетка провластных телеграм-каналов пыталась что-то объяснить общественности. Говорилось, что поправки – это нестрашно и к тому же являются требованием федерального законодательства. Сетка ссылалась даже на учебник конституционного права России под редакцией экс-председателя КС РФ Марата Баглая, но… была неубедительна, так как не могла ответить на главный (бронебойный) вопрос: почему всё проходит без публичного обсуждения поправок…

Этот момент было решено спешно исправлять. В СМИ появились комментарии отдельно взятых парламентариев, на телевидении ситуацию в режиме монолога разъясняли представители Минюста РД. Общественная палата РД тоже провела какое-то обсуждение вопроса.

Однако доверия к конституционной реформе эти наспех сделанные манипуляции не повысили.

Буквально накануне заседания Народного собрания Дагестана в сети появилось почти официальное разъяснение дискутируемых поправок. Общий смысл заключался в том, что за территориальную целостность страны и в том числе Дагестана отвечает федеральный центр. А земли Дагестана нельзя никому передать без согласия депутатов.

Зная принципиальность депутатского корпуса, дагестанская общественность снова взволновалась, и не на шутку! Ведь если что-то в Дагестане зависит от депутатов НС РД, то это что-то точно куда-то денется! Да и в целом этот пассаж был похож на попытку сделать ответственным за сохранение земель Дагестана спикера НС РД Заура Аскендерова…

Будоражить Дагестан

Более-менее экспертное обсуждение вопроса произошло 29 июня, когда в одном из залов Махачкалы собрались примерно 70 представителей различных общественных организаций, пригласив туда СМИ, общественников, представителей власти и науки.

В ходе мероприятия, названного «Общественная экспертиза на проект закона РД “О поправках к Конституции РД”», выступили различные маститые общественники: президент Всемирного фонда им. имама Шамиля Алиасхаб Хархачаев, зампредседателя Российского конгресса народов Кавказа Деньга Халидов, член Общественной палаты РД Шамиль Хадулаев, председатель Региональной национально-культурной автономии аварцев Дагестана Айтемир Сатираев и другие.

Общий посыл выступающих заключался в том, что нельзя властям будоражить Дагестан, пытаясь принимать такого рода важные законопроекты без обсуждения с общественностью. Особо подчёркивалось, что делается это (тихое обсуждение) уже не в первый раз.

От имени властей отдуваться пришёл представитель главы РД в НС РД Нюсрет Омаров. Он, ссылаясь на то, что вносимые поправки – это необходимость, вызванная федеральным законодательством, а также ссылкой на органы прокуратуры Дагестана, потребовавших убрать из конституции ряд очень важных предложений, обещал, что ни один метр земли никуда не уйдёт.

В ответ звучали контрдоводы, уверявшие, что нигде в федеральном законодательстве нет требования к регионам отказываться от слов «территориальная целостность».

По итогам мероприятия на имя главы Дагестана Сергея Меликова был подготовлен документ, содержащий в себе заключение общественной экспертизы по поправкам в Конституцию РД.

Документ констатирует, что спешка в принятии таких важных поправок недопустима, и поэтому поправки необходимо обсудить на общественных и экспертных площадках, в муниципалитетах, СМИ. Ссылка представителей властей на то, что изъятие из будущей Конституции РД слов об ответственности главы РД за территориальную целостность – это требование федерального законодательства, спорна.

«Нигде нет никакой ссылки на конкретную норму, которая убеждала бы нас, что глава РД, проводя политику сохранения единства Дагестана, не обязан (при этом) отвечать за территориальную целостность республики», – говорится в заключении общественников.

Там же критикуется попытка закрепить в конституции тезис о том, что глава РД сможет неоднократно избираться на свою должность без ограничения сроков. Общественники напоминают (в данном случае) Меликову, что такая поправка «закладывает возможность возглавлять многонациональную республику без ограничения срока», что «с учётом специфики Дагестана нецелесообразно».

Общественникам не понравилось и то, что глава не будет отчитываться за деятельность Правительства РД перед депутатами. В конечном итоге Меликову, а также депутатам было предложено снять вопрос о поправках в Конституцию РД с повестки дня сессии, провести в ближайшие три месяца широкие публичные обсуждения содержания этих поправок, а затем с учётом их актуализации внести в парламент…

По данным «Черновика», параллельно с общественниками волнения (по поводу поправок) охватили и часть депутатского корпуса Народного собрания РД. Неформальные консультации различных парламентских лидеров между собой, а также их попытка разобраться, что с этими поправками делать и как на них реагировать, привели к тому, что примерно 17 депутатов были готовы выступить с предложением (или поддержать идею об этом) перенести рассмотрение поправок на сентябрь. Ну, или требовать исключения перечисленных спорных моментов.

Поправка на императив

Итак, прежде чем скажем о реакции Меликова на мнение общественности (а она была зубодробительной и где-то даже оскорбительной), давайте разберёмся, в чём же заключается суть этих поправок.

Начнём с положительных моментов. Поправки, вносимые в документ под названием «Конституция Дагестана», позволяют «причесать» Основной закон, убрав из него ненужные обороты, уточняя и конкретизируя отдельные положения и полномочия. То есть поправки в основном юридико-технического характера.

Что касается вопроса территориальной целостности Дагестана и того, как это закреплено в Конституции РД. Есть целый ряд статей, регулирующих вопросы, связанные с территорией Дагестана. Так, в ст. 40 Конституции РД (КРД) говорится, что изменение границ территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учётом мнения населения соответствующих территорий в порядке, установленном федеральным законом.

В ст. 57 КРД устанавливает, что «территория Республики Дагестан едина, её границы не могут быть изменены без волеизъявления многонационального народа Республики Дагестан», что «Республика Дагестан самостоятельно решает вопросы административно-территориального устройства республики». В этой же статье приводится перечень городов и районов Дагестана, из которых и состоит республика.

Что касается новелл, то поправки в КРД устанавливают, что глава РД уже не проводит политику по сохранению территориальной целостности республики. Слова о территориальной целостности удалены и из текста присяги. Глава Дагестана, получается, клянётся, что за территориальную целостность республики уже не отвечает? Он будет занят «единством республики», и точка?

Помимо этого, согласно поправкам в ст. 76 КРД, глава Дагестана может переизбираться (претендовать) на свою должность бесконечно, так как из статьи удалили запрет избираться главой более двух сроков подряд.

Скажем сразу, что «Черновик» данная норма не сильно пугает: уже традиция, сформированная Кремлём, что ни один из последних трёх глав Дагестана не досидел в своём кресле до конца срока полномочий. Магомедсалам Магомедов, Рамазан Абдулатипов, Владимир Васильев были своевременно, иногда в экстренном порядке, заменены Владимиром Путиным на иных, как казалось Верховному главнокомандующему, более эффективных руководителей. Успевали накуролесить…

Да и сама система выдвижения и предложения кандидатур на должность главы РД, требующая проводить её через Кремль, показывает, что вряд ли какой кандидат сможет реально удержаться в этом непростом кресле хотя бы два реальных срока…

Но в тоже время согласны с общественниками, что устанавливать такой ограничитель всё равно надо. В том числе для президента России.

Кстати, об общественниках. Пока ещё действующая конституция предписывает главе РД взаимодействовать с общественными организациями. Поправки этот пункт из обязанности главы республики исключают…

Поправки устанавливают, что глава РД не будет представлять ежегодные отчёты о деятельности Правительства РД. Этим будет заниматься сам премьер-министр. В новой конституции запредельно усилена ответственность премьера. То, что раньше он имел право сделать, теперь входит в его обязанность.

От поправок, регулирующих статус премьер-министра РД, складывается ощущение, что основное их предназначение заключается в том, чтобы глава РД не был прописан в Конституции РД как лицо, несущее перед НС РД ответственность за премьер-министра РД.

«Пусть об успехах и неудачах правительства рассказывает парламенту сам премьер-министр!» – видимо, в этом и заключается логика этой поправки в КРД.

В чём смысл? Максимально имиджево оградить главу РД от деятельности правительства: глава РД, да, назначает премьера и его замов, министров и замов министра, но… отчитываться за них не будет. В этом плане он, в случае «отрицательных успехов правительства», как бы вместе с парламентом РД против правительства. И вместе будут их ругать. За неуспехи.

В новую Конституцию РД вносится довольно интересная поправка, касающаяся депутатской неприкосновенности. Теперь ст. 62 КРД устанавливает, что депутат НС РД не обладает неприкосновенностью, а также то, что он «не вправе использовать свой статус для деятельности, не связанной с осуществлением депутатских полномочий».

Отметим, что на данный момент в ст. 17 закона РД «О статусе депутата НС РД» оговаривается, что «в случае привлечения депутата к уголовной или административной ответственности, его задержания, ареста, обыска, допроса, совершения иных уголовно-процессуальных или административно-процессуальных действий, проведения оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутата, его багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых им средств связи и принадлежащих ему документов, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в занимаемых им жилом и служебном помещениях применяется особый порядок производства по уголовным или административным делам, установленный федеральными законами».

В ст. 488 УПК РФ оговаривается, что решение о возбуждении уголовного дела в отношении депутатов региональных парламентов принимает лично руководитель Следственного управления субъекта страны. Для Дагестана это означает, что дело на депутата может возбудить только начальник СУ СКР по РД Анатолий Щуров.

Теперь возникает вопрос, на который пока не дан официальный ответ: если из КРД исключается норма о неприкосновенности депутата и, соответственно, ст. 17 закона РД «О статусе депутата НС РД» утратит силу, то… будет ли положение ст. 488 УПК РФ распространяться на дагестанских депутатов? Или на них уже можно будет возбуждать дело в любом РОВД Дагестана?

Заметим, что в поправках в пункт 4 ст. 68 глава РД указал, что мировые судьи могут Народным собранием «назначаться (избираться)». Ранее они только назначались. Появление такого пункта в Конституции РД позволяет говорить о теоретической возможности изменения процедуры определения того, кому быть мировым судьёй. Сейчас процедура выглядит так: Верховный суд РД предлагает на утверждение одну единственную кандидатуру мирового судьи, а НС РД, соответственно, голосует. Избрание же предполагает, что либо мировых судей будут избирать на выборах (закон это разрешает), либо депутатам, возможно, будут предлагаться от двух кандидатов в мировые судьи и они будут избираться большинством голосов или рейтинговым голосованием. Но это пока вопрос далёкого будущего.

Отметим, что в действующей конституции у НС РД есть право отзыва (по соответствующим основаниям) главы РД. Поправки в КРД такого права парламент лишают: депутатам будет можно только оформлять решение об избрании главы РД.

НС РД лишают возможности устанавливать систему исполнительных органов власти РД, они же не будут вправе как давать официальное толкование принимаемых ими законов, так и контролировать их исполнение. Постановления свои контролировать разрешается.

В ст. 69 КРД, как предполагает редакция «ЧК», допущена ошибка, вызванная спешкой: приводя перечень тех, кому в первую очередь принадлежит право законодательной инициативы, разработчики посчитали нужным указать в их числе и прокурора РД. Они перенесли упоминание о нём из второй части статьи 69 в первую. Но удалить из второй части ст. 69 упоминание Конституционного суда РД как обладателя права законодательной инициативы позабыли. Хотя сам этот суд, согласно поправкам, ликвидируется…

Но не забыли указать, что проекты законов, внесённых главой РД, рассматриваются в первоочерёдном порядке. Это прописано в новой, третьей части ст. 69 КРД. То, что законопроекты (любые) вносятся в НС РД, прописано в четвёртой части данной статьи, хотя, согласно логике и алгоритмам, было бы верным поднять её выше.

По поправкам видно, что права НС РД просто уничтожены или сформированы таким образом, чтобы итак податливый дагестанский парламент был просто… «жидким».

К примеру, раньше решение о самороспуске дагестанского парламента требовало, чтобы «за» это было не менее 2/3 голосов депутатов. Это требование носило название «защита от дурака», так как ставился процедурный барьер на необдуманный роспуск парламента, потому как объявляемые в этом случае новые выборы, формирование нового парламента, фракций и комитетов – дело долгое, выбивающее парламент с рабочего графика на полгода.

Теперь это всё, судя по поправкам, неважно. В статье 74 КРД указывается, что данное решение может появиться в результате «принятия Народным собранием               Республики Дагестан решения о досрочном прекращении своих полномочий».

Это означает, что теперь депутатам, если такой вопрос возникнет в парламенте, хватит перевеса в один голос, чтобы НС РД распустить по домам и объявить новые выборы.

Ещё одна новелла в КРД: у главы РД появится право совещательного голоса. И, как можно предполагать, этот голос (де-факто) будет решающим, что означает прямое (политическое) давление на парламент. Также решено закрепить право главы РД на внеочередное выступление на заседаниях НС РД. До этого глава мог выступить только с разрешения спикера НС РД. И, как показывает история, никогда никакому главе РД в такой возможности не отказывали…

«Скажите, если можете…»

30 июня заседание НС РД началось с выступления Сергея Меликова. Он начал с обычного доклада по социально-экономическому состоянию республики, и на 80-й минуте повернул к обсуждению в обществе поправок в Конституцию РД.

Сергей Меликов:

– Можно, я вам задам один вопрос? А что мы сейчас, полемикой занимаемся? Ну, на самом деле я понимаю ментальность дагестанского народа, я понимаю, что прежде чем проблему решить, её нужно вывести на вселенский уровень. О ней нужно порассуждать с точки зрения непримиримости, несогласия, чего-то ещё...

Ну, я вот вас спрашиваю, кто в 2020 году проголосовал против поправок в Конституцию? Никто. Так почему, когда эти поправки в Конституцию Российской Федерации должны быть адаптированы в нашу конституцию, у нас молниеносно собираются какие-то экспертные группы? Все кофейни вокруг площади вчера вечером заполнены были. Все сидели и обсуждали целостность и неделимость Дагестана.

Особенно все обсуждали, как же так, что глава Дагестана не будет отчитываться перед парламентом. Слушайте, я сегодня должен был перед вами отчитываться? Я пришёл и отчитываюсь за петербургский форум, за свои решения, за стратегию, беру на себя ответственность, за работу по землям отгонного животноводства, подписывать-то закон всё равно буду я. Вся ответственность будет лежать на мне. Все риски – мои.

Поэтому на самом деле это иногда просто становится смешным. Все эти политические опусы, которые я получил. Я даже удивляюсь, как люди успели их написать за столь непродолжительный период времени. Но я вчера внимательно с карандашом сидел, эти опусы читал. Эксперты у нас вот такие в Дагестане (показал класс – «ЧК»). Они пишут три слова и потом ставят многоточие. И по этим трём словам без контекста предложения дают оценку риторике того или иного документа.

Господа эксперты, несмотря на все эти ваши учёные степени, звания, почёт и уважение к вам как к старшим, не надо заниматься этой болтологией. Не мешайте, пожалуйста, работать ни мне, ни депутатам, ни правительству.

Если вы против этих поправок, нужно было своё мнение выражать в 2020 году, когда эти поправки рассматривались на уровне федерального законодательства. Но тем не менее обеспокоенность, в том числе журналистов, вызвали слова «территориальная целостность». Я уже порекомендовал начать рассматривать вопросы проблем по территориальной целостности изнутри. У нас изнутри всё вот так вдоль и поперёк (прочертил в воздухе – «ЧК») поделено, и никому ничего не достаётся из тех, кто в этом нуждается.

Кроме того, согласно ст. 67 конституции, территориальную целостность и защиту своего суверенитета обеспечивает Российская Федерация, у которой на сегодняшний день есть весьма серьёзные институты для защиты этого положения.

(От «ЧК». Заметим, что тут, когда глава РД говорит о территориальной целостности, происходит подмена понятий: депутаты и общественность говорят о территориальной целостности Дагестана как совокупности городов и районов, с историческими границами и ареалом проживания, а не всей России в целом. И уж тем более речь не идёт о суверенитете и других высоких материях.)

Сергей Меликов:

 – В нашей конституции есть ст. 57, в которой остаётся без изменений пункт, согласно которому территория Республики Дагестан едина, её границы не могут быть изменены без волеизъявления многонационального народа Республики Дагестан. А кто у нас является защитником конституционных прав Дагестана и представляет их в законодательной власти? Вы, парламент! Тогда что вы мне сегодня вопросы задаёте? Может ли сегодня глава республики принять какое-то решение, которое не будет ратифицировано парламентом? Нет.

Третье. Если в зале есть сомневающиеся в том, что я как глава республики, как генерал-полковник, не люблю об этом говорить, но сегодня скажу, имеющий за плечами боевой опыт, реализованный, в том числе на территории СКФО, и, наконец, как дагестанец, не буду защищать территориальную целостность своей родной республики, пусть кто-нибудь, кто в этом сомневается, встанет и скажет мне об этом: «Сергей Алимович, я сомневаюсь, что вы будете стоять на защите целостности Республики Дагестан». Скажите мне об этом.

В-четвёртых, совместно с депутатами, общественниками, экспертами при такой реакции общества мы подберём правильные формулировки. Вас никто не заставляет сегодня в первом чтении два раза нажимать кнопки. Вы ознакомьтесь с этими поправками. И Конституция РД – это самое главное – должна соответствовать Конституции Российской Федерации.

Если мы в этом законопроекте не согласны с какими-то. Формулировками, на то этот законопроект и выносится на ваше рассмотрение, формулировки могут быть скорректированы так, чтобы они были понятны и вам, и всему народу Дагестана.

Но, говоря о территориальной целостности, я думаю, что уважаемые господа эксперты, в том числе из журналистского сообщества, не с того начали. И вот этими своими словоблудиями они как раз и подрывают и территориальную целостность, и те традиции, которые в Дагестане существовали, существуют и будут существовать веками. Не мы с вами их создавали и не нам с вами пытаться их разрушать.

В части исключения отчёта главы республики в Народном собрании – ну это полное непонимание аспектов устройства регионов в нашей стране. У нас большинство регионов – это губернии, где главой региона является губернатор. В большинстве регионов губернатор же является главой правительства, поэтому и установлен в этом случае отчёт главы правительства – губернатора перед законодательным органом. Я, например, за то, чтобы глава правительства перед вами отчитывался.

За работу правительства кто должен отчитываться? Госсекретарь? А я думаю, нет. Наверное, всё-таки глава правительства должен отчитываться. Ну и пусть он отчитывается за работу правительства, а глава республики будет выступать с обращением к законодательному собранию, с обращением к другим категориям граждан. Это обращение в любом случае будет содержать в себе стилистику отчёта. Давайте мы эти экспертизы все положим (изображает, что кладёт на полочку – «ЧК»), может быть, их через сто лет кто-то прочитает и на самом деле воздаст должное знаниям, погружённости, терпению, оперативности этих экспертов, с которыми они вчера за полдня дали оценку вносимым в заксобрание поправкам, и пожелаем им здоровья и благополучия…

«Регламент!»

У целого ряда депутатов, сидевших в зале, тоже был боевой опыт, правда, своеобразный: кто с голыми руками на травмат шёл в ходе разборок, кто с автоматом наперевес участвовал в перестрелках. Всякое бывало… И, конечно же, будь у них желание, они могли бы сказать в лицо Меликову, что думают. А могли не сказать.

Поэтому лицо депутатскому корпусу, (не)должному реагировать на столь резкую отповедь Меликова, в этот день спасли два человека.

Сначала спикер НС РД Заур Аскендеров. Он, после того как завершилась двухчасовая речь главы РД, решил объявить перерыв в заседании. Перерыв, возможно, спасительный, ибо если после выступления Меликова в духе «В лицо скажи мне, если можешь!..» в зале была бы гнетущая тишина, то… вышло бы совсем неприлично. А так разошлись на перерыв, помолились, пообедали, нервы успокоили…

Вторым спасителем оказался депутат Мухтарпаша Умаханов. Он, тактично выбирая выражения и формулировки, всё же настоял на том, чтобы в новой Конституции РД положение о том, что глава республики должен сохранять её территориальную целостность, осталось. Он также высказал сомнение, что в Основном законе РД нужен пункт, разрешающий главе РД избираться более двух раз.

P. S. К вопросам поправок в Конституцию Дагестана редакция «ЧК» ещё вернётся. Уверены, что на протяжении трёх месяцев этот вопрос будет широко дискутироваться как в медиа, так и политических кругах. ]§[