[ Главное – инициатива! ]

 

Что пишут?

Закон «О местном самоуправлении в РД» дополнен статьёй 72.1 «Удаление главы муниципального образования в отставку», которая устанавливает, что глава МО может быть удалён в отставку по инициативе депутатов представительного органа МО или президента Дагестана. Для удаления в отставку закон предусматривает три основания. Первое: решения и деяния главы МО, вследствие которых у муниципалитета возникает задолженность перед бюджетом РД (более 30 % от суммы собственных доходов МО, либо более 40 % бюджетных ассигнований), либо было допущено нецелевое расходование бюджетных средств при осуществлении отдельных переданных главе МО государственных полномочий.

(Отметим, что при таких долгах в МО может быть введено внешнее управление. Правда, эта процедура должна пройти через арбитражные суды.) Здесь же не исключён такой механизм влияния президента РД на МО, как использование договора цессии, к примеру, по кредитам Россельхозбанка: когда бюджет РД будет спасать местные власти от поручительств перед банком в обмен на эффективность и порядок на местах. (В ближайшем номере «ЧК» мы более внимательно рассмотрим долги муниципалитетов. – Прим. ред.) Второе: неисполнение главой МО в течение трёх и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению муниципальных полномочий или обязанностей по обеспечению осуществления муниципальными органами власти отдельных государственных полномочий, переданных на места республиканской властью. И, наконец, Третье основание: неудовлетворительная оценка деятельности главы МО по результатам его ежегодного отчёта перед горрайсобранием, данная местными депутатами два раза подряд.

Причём для того, чтобы поставить «неуд» главе МО, вовсе не обязательно единогласного решения местного представительного органа. Достаточно инициативы одной трети от общего числа депутатов горрайсобрания. Без чего не обойдётся инициатива горрайсобрания (вне зависимости от того, принимается такое решение единогласно или одной третью депутатов), так это без мнения президента РД. Без учёта мнения президента рассматривать инициативу депутатов закон не позволяет. Более того, закон содержит в себе пункт, в котором говорится, что решение об удалении главы МО в отставку может быть принято только с согласия президента РД, если депутаты представительного органа в качестве основания «импичмента» главы ставят вопрос об осуществлении им отдельных государственных полномочий на должном уровне.

 

Что не пишут…

Принятый закон должен, по всей видимости, произвести очередную революцию в системе отношений региональных властей и органов местного самоуправления. Он напрямую затрагивает политические взаимоотношения главы региона (в нашем случае – Дагестана) и главы МО, главы региона и депутатов горрайсобраний, главы МО и депутатов горрайсобраний, а также взаимодействие их с оппозиционными силами внутри муниципалитетов. (Сразу оговоримся, что «оппозицией» здесь мы называем политические силы, противостоящие официальному руководству города или района.)

Как уже было сказано выше, инициативу «импичмента» главы МО может выдвинуть одна треть депутатов горрайсобрания МО. Учитывая, что средний представительный орган муниципальной власти не превышает 18–21 человека, шесть или семь депутатов, настроенных оппозиционно к своему главе, уже будут представлять достаточно реальную политическую силу. Ситуация, при которой глава МО имел большинство в местном представительном органе и мог не считаться с мнением неподконтрольных ему депутатов при правильной реализации положений закона, уйдёт, видимо, на задний план. С другой стороны, местные депутаты-оппозиционеры, саботирующие работу горрайсобрания тем, что срывают проведение заседаний своей неявкой (не давая возможности образовать необходимый для легитимности проведения заседания и принятия необходимых решений кворум), теперь сделают этот «козырь» не самым основным в своём противостоянии главе.

В то же время сама инициатива с обращением группы депутатов к президенту РД с такой просьбой (даже если она и не будет поддержана), представляет достаточно эффективный механизм, заставляющий обратить внимание республиканского руководства на проблемы муниципального образования. Главное – не злоупотреблять им, выражая недоверие главе каждые три месяца…

Возникает вопрос: насколько данный закон является эффективным инструментом в руках самого президент? Сможет ли он, когда возникнет необходимость, убедить представительный орган МО в том, что глава муниципалитета не заслуживает доверия? Здесь, к примеру, прослеживается линия отношений не только «президент – глава МО», но и «глава МО – депутаты». Учитывая существующую практику формирования горрайсобраний, когда на местные выборы, как правило, идёт одна команда, поддерживающая друг друга, президенту использовать данный законом ресурс будет достаточно сложно. К примеру, в Кизлярском или Хасавюртовском районах, где абсолютное большинство депутатов поддерживают Сагида Муртазалиева и Алимсолтана Алхаматова, соответственно. В число таких же проблемных для президента муниципалитетов можно будет отнести Махачкалу (Саид Амиров), Сулейман-Стальский (Имам Яралиев) и Цунтинский районы (Гусейн Магдиев), а также Бежтинский участок (Ризван Курбаналиев), где позиции глав МО являются сильными не только в местном собрании, но и в других органах власти. (В качестве примера можно привести сессию НС РД, прошедшую 28 мая, где депутаты дагестанского парламента отказались поддержать президента в таком вроде бы простом вопросе, как утверждение мирового судьи Аслипат Магомедовой, основываясь на дружеских чувствах к противнику данного назначения Абдулмуслиму Курбаналиеву. (См. новость на 5 стр. «ЧК».)

С другой стороны, президент имеет возможность через этот закон влиять на две трети муниципальных образований Дагестана. Ведь в практически любом горрайсобрании найдётся необходимое число депутатов, которым президент сможет сделать предложение, от которого невозможно отказаться. Представительные органы таких МО, как Дербент и Дербентский район, Дагогни и Избербаш, Буйнакский, Новолакский, Лакский, Кулинский, Каякентский, Ботлихский, Гунибский, Ахвахский, Табасаранский и Унцукульский районы, имеют в своём составе представителей различных, конкурирующих между собой политических сил…

 

Последний аргумент

Положения данного закона дают президенту Дагестана большие полномочия. В то же время они демонстрируют нам такую проблему, как управляемость муниципалитетов. Очевидно, что такие традиционные механизмы, как дотационная игла и распределение бюджетных средств республики, уже не способны контролировать местные власти.

Стремление контролировать все процессы, происходящие в зоне президентской ответственности (куда согласно Конституции муниципальная власть не входит) заставляет власти расставлять «своих» глав муниципалитетов на местах. Или стараться это делать. Такая формула как бы даёт гарантию, что действующий глава МО «отвечает» за местных депутатов. Теперь, видимо, администрация президента РД будет стараться формировать из «своих» людей и местные собрания, тем самым увеличивая управляемость на местах.

В идеальном (законном) варианте процедура снятия главы МО с должности должна выглядеть так: президент или инициативная группа депутатов горрайсобрания выражает недоверие главе МО, а потом местное собрание принимает это решение и освобождает его от должности. На практике депутаты, даже если президент РД будет на этом жёстко настаивать, не всегда смогут поддержать такое решение. В этом случае у главы РД остаётся последний «козырь»: президент может путём долгой и сложной процедуры (должны быть задействованы суд и Народное Собрание РД) распустить непокорный представительный орган муниципальной власти. Для этого ст. 73 ФЗ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 года предусмотрено основание: принятие горрайсобранием нормативного акта, противоречащего Конституции, а также российскому и дагестанскому законодательству, уставу МО. При существующем в муниципальном нормотворчестве юридическом хаосе найти подобные основания для Минюста РД большого труда не составит…

P. S. Отметим, что положения закона, регулирующие отстранение главы от должности, несколько странные: предоставляются полномочия президенту (тому, кто не выбирал главу МО) и не предоставляются населению (тем, кто выбирал главу МО). Отсылка к тому, что при отстранении главы МО учитывается мнение представительного органа, не совсем состоятельна, так как полномочий назначать главу МО у президента, в отличие от его старшего, федерального коллеги, нет.