На протяжении многих лет в Дагестан активно идут финансовые потоки, которые федеральный центр, не скупясь, направляет на реконструкцию дорог, монтаж объектов инфраструктуры, зарплаты госслужащих и ряд других расходных статей. Эти потоки в идеале подчинены одной цели – это обеспечение экономики Дагестана средствами для развития, способными дать республике своего рода толчок, который позволит ей в обозримом будущем отказаться от федеральных дотаций и стать региономдонором.
Пока же это в будущем. Анализ того, как формировался бюджет Дагестана последние пять лет, а также попытка понять структуру его расходов натолкнули на желание выяснить, руководствовались ли авторы республиканского бюджета хоть какойнибудь стратегией, и в чём она заключается?
Всё прозаично
Республиканский бюджет – это вторая ступень бюджетной системы России (первая ступень – федеральный, третья – местные бюджеты). По официальной версии, бюджет Дагестана имеет источник дохода в виде армии воодушевлённых налогоплательщиков. Часть получаемых от них денег отдаёт наверх, в федеральный, главенствующий над ним бюджет, а остальное распределяет между местными.
В реальности же всё гораздо прозаичнее. Бюджетные отношения с центром у Дагестана сложились по довольно простой обывательской схеме: центр передаёт в республиканский бюджет кругленькие суммы, а тот тратит их по своему, глубоко личному усмотрению.
Ниже представлены объёмы финансовых средств, что поглощает наша республиканская казна в течение последних пяти лет (данные Управления федерального казначейства РД) (см. таблицу 1).
Структура собственных доходов республики позволяет говорить о превалирующей роли трёх видов налогов: на прибыль, налоги на товары (работы, услуги) и на имущество. Эти три вида налогов дают в бюджет республики 95,5% доходов (16 395,3 млн рублей). Остальные десять видов налоговых и неналоговых доходов (всего их 13) приносят мизер. Даже такой перспективный вид дохода как «налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами». (В 2012 году он принёс в бюджет лишь 16 млн рублей.)
Как видно из таблицы 1, объём дагестанского бюджета растёт, но уровень его дотационности отнюдь не сокращается. В процентном соотношении большая доля безвозмездных поступлений приходится на 2009 год, в денежном эквиваленте – на 2012 год. При этом соотношение расходов и доходов бюджета складывается следующим образом (см. таблицу 2).
Приоритеты и бюджет
Делать выводы о том, какую бюджетную политику проводят власти Дагестана, ориентирован ли бюджет на общественное благополучие или он ставит во главу угла иные приоритеты, можно лишь исходя из направлений его расходной части. По статистической отчётности федерального казначейства вырисовывается следующая картина структуры расходов бюджета (см. таблицу 3). Что в процентном соотношении складывается в следующие показатели (см. таблицу 4).
Примечательно, что на межбюджетные трансферты (подпитка республиканской казной муниципальных бюджетов) в 2009 году расходовалась почти половина бюджета (см. таблицы 3 и 4). Но за последние пять лет их доля в общем объёме бюджета сократилась на 26,99%. В противовес им выросли объёмы финансирования образовательной сферы. Причём показатели поддержки «интеллектуальной» сферы жизнедеятельности превысили даже затраты на социальную политику, доля которой в общем бюджете 2012 года составила 15,02% (тремя годами ранее – 11,52%). В плановом 2013 г. статья расходов «межбюджетные трансферты» вновь выросла.
На расходы на обеспечение населения зарплатами, пенсиями, здоровьем и образованием в 2012 году ушло около 54% бюджетного наполнения и 48% – годом ранее. Примерно столько же финансового «внимания» планируется уделить в текущем году. Но учитывая, что разительных улучшений в указанных сферах наблюдать не приходится, остаётся лишь гадать об эффективности исполнения бюджета в этой части.
Статьи расходов создают впечатление о некоей стратегии формирования республиканского бюджета социальной направленности, значительная часть которого сосредоточена на здравоохранении, образовании и социальной сфере. Но прежде чем делать выводы, закроем отчёт федерального казначейства и обратимся к иному государственному документу.
Без контроля
В 2013 году Счётная палата РФ проводила проверку соблюдения законодательства, целевого и эффективного использования бюджетных средств. Отчёт указанного государственного органа приводит ряд примеров неисполнения бюджетных обязательств, а также нецелевого использования федеральных средств.
Среди них пример реализации (в рамках социальной политики) программы «Обеспечение жильём молодых семей». Согласно программе, средства из федерального и республиканского бюджетов должны были перечисляться на счета молодым семьям, которым должна была оказываться государственная поддержка путём предоставления социальных выплат. Вместо этого средства в размере 239 317,4 млн рублей были перечислены на счёт ГБУ РД «Дирекция молодёжных жилищностроительных программ» с назначением «субсидий на иные цели», в чём усматриваются признаки нецелевого использования средств. (Отметим, что руководитель указанной дирекции – Исламудин Агаев – был задержан по подозрению в хищении этих самых «субсидий».)
Другой пример. Принцип целевого финансирования, при котором вы обязаны не просто отчитаться о проделанной работе, но и позаботиться о возврате неизрасходованных средств. Судить о степени верности ему можно исходя из следующего замечания Счётной палаты:
«…Остаток средств межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, подлежащий возврату в федеральный бюджет, составлял на конец года 1 121 243,5 тысяч рублей. В нарушение п. 6 ст. 24 Федерального закона от 3 декабря 2012 г. №216ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов» по состоянию на 1 февраля 2013 года не возвращены в федеральный бюджет средства в сумме 771 611,5 тыс. рублей. Основными причинами невозврата средств являлись отсутствие денежных средств на счёте республиканского бюджета, а также несвоевременный возврат федеральных средств со счетов местных бюджетов».
Есть и другие факты вольного распоряжения бюджетными средствами. К примеру, постоянно мелькающие в СМИ сюжеты о многомиллионных хищениях: Кулинский район – хищение в размере более 10 млн рублей, Табасаранский – более 88 млн рублей путём завышения строительной сметы, Казбековский – более 7,5 млн рублей, выделенных на аварийновосстановительные работы на повреждённых водопроводах, и так далее…
Стратегия потребления,
а не развития
Несмотря на усиленный поиск в процедуре формирования республиканского бюджета (в котором, кстати, активно участвуют Минфин и Народное собрание Дагестана), позитивных моментов найти не удалось.
Статистическая отчётность может утверждать, что бюджет составляется исключительно в интересах населения, что все целевые социальные программы ориентированы лишь на увеличение благополучия граждан, а тем временем средства из него стекаются совсем в иное русло. Дагестан поглощает значительные суммы на образование и здравоохранение, но при этом население его не становится образованнее и здоровее. (Поневоле вспоминается абдулатиповское: «Дагестан кормили, но не развивали!») Поэтому говорить о том, что у бюджета республики есть какаялибо стратегия, ориентированная на развитие, пока не приходится. Единственная стратегия, о которой можно смело заявить, – это стратегия бесконтрольного потребления. Причём складывается отчётливое ощущение, что понятие контроля за расходом дотируемых средств республиканским и федеральным правительственным структурам абсолютно чуждо!
P. S. В последнюю декаду 2013 года депутаты Народного собрания Дагестана должны принять и утвердить бюджет республики на 2014 год. Будет ли в нём заложена иная стратегия, иной подход к эффективному (то есть гарантирующему отдачу!) распределению государственных средств, покажет только время и исполнительная бюджетная дисциплина…
___________________________________
1 Отчёты Федерального казначейства РФ об исполнении бюджетов за 2009–2012 гг.
2 ФЗ «О республиканском бюджете Республики Дагестан на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов» от 26 декабря 2012.
- 5 просмотров