Пожалуй, сегодня не осталось такой сферы общественной жизни России, которую не охватил бы процесс реформирования. Естественно, что этот процесс не мог не затронуть бюджетные отношения - сферу общественных отношений, посредством которых государство накапливает денежные средства для выполнения государственных функций.
Дагестан находится в числе лидеров ( если такое определение здесь уместно) среди регионов России по объемам дотаций. Расходы нашего, дагестанского, бюджета по выполнению государственных функций, возложенных на руководство республики, в среднем на 80% выполняются за счет безвозмездной помощи из Федерального бюджета России. В республике 52,7% людей живут на доходы ниже прожиточного минимума, а значит, нуждаются в государственной социальной помощи. Выходит, что от того, как будут формироваться, а затем распределяться бюджетные средства, зависит уровень социальной обеспеченности каждого второго жителя Дагестана. О том, что же изменилось в бюджетных отношениях и как они могут повлиять на жизнь простых дагестанцев, мы попросили рассказать начальника отдела экономики и финансов Аппарата Народного Собрания РД Акилова Абдулхабира Аббасовича.
- Совсем недавно Правительством РФ был инициирован ряд существенных поправок в Бюджетный кодекс РФ. Эти поправки кардинально меняют систему межбюджетных отношений. Соответствующий законопроект готовится и у нас в республике. Чем были вызваны нововведения и какова их суть?
- Основной целью проводимой Федеральным центром административной реформы является построение вертикали власти. При этом возникает необходимость четкого разграничения полномочий между всеми уровнями власти: Федеральным центром, регионами и органами местного самоуправления. В рамках этой реформы были внесены изменения в федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", принят новый закон " Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", а также приведены в соответствие с этими законами целый ряд других законов. Разграничение полномочий между уровнями власти предполагает четкое распределение расходных обязательств и доходных источников их обеспечения. Теперь можно однозначно сказать кто и за что отвечает и сколько средств для этого необходимо. Поэтому целью внесения существенных поправок в Бюджетный кодекс РФ явилось главным образом совершенствование межбюджетных отношений. Напомню, что до внесения изменений в Бюджетный кодекс РФ значительную долю в доходах бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ составляли так называемые регулирующие налоговые доходы. При этом нормативы их распределения утверждались ежегодно законом о бюджете соответствующего уровня, т.е. не были стабильными. Следовательно, отсутствовали обоснованность и стабильность в формировании доходной базы бюджетов. Сейчас понятие регулирующих доходов исключено. Акцент сделан на закреплении за каждым уровнем бюджетной системы РФ определенных видов налогов. Таким образом, Бюджетный кодекс РФ установил подлежащие зачислению в бюджет каждого уровня бюджетной системы РФ виды налогов и нормативы отчислений по ним.
Хочу обратить ваше внимание и на такое изменение в Бюджетном кодексе РФ, как уточнение структуры бюджетной системы РФ, т.е. разделение местных бюджетов на два уровня: бюджеты муниципальных районов и бюджеты поселений.
- Каким образом теперь распределены полномочия между федеральным центром, регионами и органами местного самоуправления?
- В самом тяжелом положении в результате разграничения полномочий оказались региональные власти. Федеральный центр переложил на них финансовое обеспечение здравоохранения, образования, социальной поддержки определенных категорий населения, выплату гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, вопросы оплаты труда учителей, врачей и т.д. Если, к примеру, раньше финансирование предоставления среднего (полного) образования осуществлялось за счет средств федерального бюджета, то сейчас республиканский бюджет должен предусмотреть на эти цели средства в виде субвенций* местным бюджетам. Если на социальное обеспечение тружеников тыла и ветеранов труда выделяли из федерального бюджета 900 млн. рублей, то сейчас предусмотрено всего 300 млн. рублей.
В результате передачи регионам большинства функций социального характера, соответственно и их финансовое обеспечение, при формировании бюджета республики на 2005 год возникает проблема реализации возложенных обязательств. При формировании бюджета, как правило, разрабатывается несколько его вариантов. Рассмотрим один из них. Если мы оставим суммы капитальных затрат, инвестиционную составляющую бюджета, на уровне этого года, добавим сюда расходы на обеспечение вновь возникших социальных обязательств, а также расходы на повышение заработной платы бюджетникам, то по этому варианту объем недостающих средств составит 3,5- 4 млрд. рублей, то есть около 20 - 23% планируемого объема доходов бюджета.
- Какой выход из создавшейся ситуации?
- Вероятно, придется просить помощь у Центра.
- Опять будем просить дотации? Но тогда бюджетная реформа теряет смысл.
- Есть еще два пути выхода из сложившегося положения. Первый - свернуть программы социального и экономического развития республики и направить высвободившиеся средства на повышение заработной платы бюджетникам; второй вариант - не повышать заработную плату или повысить частично (Н.И.: в предложенном для обсуждения депутатов Народного Собрания проекте бюджета на 2005 год повышение заработной платы бюджетникам не предусмотрено, то есть выбрали последний вариант).
- Разумно предположить, что, увеличивая бремя расходных обязательств* региональных бюджетов, Правительство РФ предусмотрело и механизм их финансового обеспечения?
- Действительно, с передачей большинства социальных функций на региональные бюджеты механизм их финансового обеспечения изменился коренным образом. До сих пор на федеральном уровне существовала система минимальных государственных социальных стандартов, на основе которых гражданам предоставлялись государственные услуги, гарантированные государством на минимально допустимом уровне по всей территории РФ. Предоставлением этих услуг занимаются именно работники бюджетной сферы, а значит, те же учителя, врачи, социальные работники т.д. Сейчас же эти единые стандарты предоставления государственных услуг отменены, и каждый регион должен разрабатывать свои собственные минимальные государственные социальные стандарты.
В результате может сложиться ситуация, когда бюджетники, предоставляющие государственные услуги в Дагестане, будут получать меньшую заработную плату, чем бюджетники, скажем, в соседних регионах за тот же труд. Я считаю, что так быть не должно: за одинаковый труд должна быть одинаковая оплата.
К тому же, из сути реформ, проводимых Правительством РФ, выходит, что каждый регион должен предоставлять государственные социальные услуги населению на том уровне, который позволяет ему собственный бюджет, т.е. качество социального обеспечения населения также может различаться по регионам.
Таким образом, реализация изменений Бюджетного кодекса РФ может усугубить и без того острую проблему различий в уровне социального обеспечения населения по регионам РФ.
Комментарий "ЧК".Изменения, внесенные в Бюджетный кодекс РФ, в первую очередь затронувшие систему Межбюджетных отношений, являются, по сути, прогрессивными. Прогресс этот состоит в том, что Федеральный Центр стимулирует финансовую самодостаточность регионов через четкое распределение функций между Центром и регионами и закрепление за последними раз и навсегда установленных налогов и нормативов отчислений по ним. Разрабатывая собственные государственные социальные стандарты, органы государственной власти субъектов РФ будут вынуждены исходить из существующей доходной базы регионального бюджета, а также снижать объемы неэффективного и нецелевого расходования средств.
Такой прогресс таит в себе и главный минус реформы межбюджетных отношений. Устанавливая собственные социальные стандарты, регионы законодательно закрепляют существующую на деле разницу в уровне социального обеспечения населения в субъектах РФ. Хочется надеяться, что следующим шагом Правительства РФ станет разработка закона о единых минимальных государственных стандартах на всей территории РФ.
Если же исходить из российской действительности, где бюрократизм и коррупция пустили глубокие корни, то можно предположить, что исполнение возросших социальных обязательств региональных властей будет в немалой степени зависеть от умения руководителя региона выбивать дотации у Москвы. То есть ожидаемый результат от реформ может оказаться не столь эффективным.
И, наконец, примеривая реформу межбюджетных отношений к специфике Дагестана, можно отметить еще два существенных момента. Первый - негативный. Стимулирование финансовой самодостаточности регионов предполагает расходование ограниченных бюджетных средств, в первую очередь, на текущие насущные социальные цели. Средства на исполнение возросших социальных обязательств могут быть изысканы за счет снижения инвестиций в капитальные вложения. Таким образом, под угрозой срыва может оказаться Программа экономического и социального развития РД на период до 2010 года.
Второй - позитивный. Необходимость осуществлять расходы, исходя из собственных доходов, заставит руководство Дагестана искать дополнительные источники доходов. Возможно, что одним из таких источников станет сокращение расходов на содержание раздутого аппарата управления. Иначе говоря, обещанная премьер-министром А.Б.Алиевым административная реформа пойдет по пути сокращения числа всевозможных министерств, ведомств, комитетов, комиссий и департаментов. ]§[
- 4 просмотра