В рамках информационного сотрудничества "Кавказской политики" и "Черновика"
(Доклад исследовательской службы Конгресса США – часть 2)
Внешний контекст безопасности на Южном Кавказе
Российское участие в регионе
После переизбрания Владимира Путина президентом в 2000 году, Россия стала придавать большое стратегическое значение возрастающему влиянию в южно-кавказском регионе. Однако ряд событий, происшедших в течение нескольких следующих лет, поставили под удар усилия Путина по оказанию воздействия. К ним относятся «Революция роз» в Грузии, возвестившая о проведении демократических реформ, укрепление связей НАТО с государствами региона, завершение строительства нефтепровода «Баку-Тбилиси-Джейхан» и связанного с ним газопровода, продолжающаяся озабоченность России по поводу безопасности в северо-кавказских областях (включая Чечню) и ее согласие с закрытием оставшихся военных баз в Грузии. Эти проблемы, касающиеся российского влияния, однако, были развернуты в противоположном направлении в результате российско-грузинского конфликта августа 2008 года.
Российское руководство придает первостепенное значение своему существующему влиянию в регионе в военно-стратегической сфере и несколько меньшее значение – влиянию в экономической (в частности, в энергетике) и внутриполитической сферах. Россия рассматривает исламский фундаментализм в качестве растущей угрозы региону, но сотрудничает с Ираном по некоторым аспектам для противодействия влиянию Турции и США. Она пытается остановить «нежелательные тенденции» этнического характера, распространение наркотиков, оружия и другой контрабанды, поступающей через ее границы. Она не признает сепаратизм в своих областях Северного Кавказа, в то же время, поддерживая его на Южном Кавказе.
Южно-кавказские государства по-разному реагируют на российское влияние. Армения имеет тесные контакты в области безопасности и экономические связи с Россией, с учетом неразрешенного нагорно-карабахского конфликта и озабоченности в отношении Турции. Азербайджан обеспокоен связями России с Арменией и ограничил российское военное присутствие. В то же время, Азербайджан придает большое значение сотрудничеству с Россией для расширения своих возможностей и рычагов влияния в дипломатии и торговле. Грузия страдает от торговых ограничений, наложенных Россией, и не имеет с ней формальных дипломатических отношений со времен российско-грузинского конфликта.
Военно-стратегические интересы
Вооруженное присутствие России на Южном Кавказе является многогранным, включая тысячи военнослужащих на военных базах, пограничные войска и, до 2008 года, «миротворцев». Первым шагом России в сохранении военного присутствия в регионе явилось введение в действие «Договора о коллективной безопасности» (ДКБ), заключенного «Содружеством Независимых Государств» (СНГ) в 1992 году, который обещает его членам проведение консультаций в случае возникновения угрозы для одного или нескольких членов и оказание взаимопомощи в случае нападения на них.
Вслед за этим в 2002 году была создана «Организация договора о коллективной безопасности» (в настоящее время членами организации являются Армения, Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Россия, Таджикистан и Узбекистан) с уставом, повторяющим вышеупомянутые обещания. Россия сохранила также разрешение на две военные базы в Армении и четыре в Грузии (на базах последней, см. ниже). Общая численность военнослужащих российских сухопутных войск в Армении, в дополнение к персоналу ВВС, составляет около 3 300 человек. Кроме того, российские пограничные войска охраняют границы Армении с Турцией и Ираном. ОДКБ и армянские официальные лица делали различные заявления относительно того, будет или нет ОДКБ защищать НК и Армению против военных действий Азербайджана (см. также ниже).
Во время визита российского президента Дмитрия Медведева в Армению в августе 2010 года, Ереван дал согласие на продление основополагающего соглашения с Россией до 2044 года. В нем Россия заверила, что ее вооруженные силы будут оказывать помощь в обеспечении национальной безопасности Армении, и что она будет поставлять больше современного оружия вооруженным силам Армении. Несмотря на то, что некоторые должностные лица в Армении приветствовали заключение этого соглашения, как предоставляющего больше уверенности в том, что Россия вмешается в процесс, если Азербайджан начнет военные операции против НК, во время своего визита в Азербайджан в сентябре 2010 года, Медведев заявил, что соглашение не было направлено против Азербайджана. Однако грузинский министр иностранных дел Григол Вашадзе раскритиковал это соглашение, как инструмент, укрепляющий военное влияние России в регионе, подвергающий опасности независимость Армении и повышающий напряженность, которая является неблагоприятным фактором для урегулирования нагорно-карабахского конфликта.
В декабре 2012 года президент Саргсян заявил, что в случае войны с Азербайджаном, Армения будет рассчитывать на поддержку союзников в ОДКБ, задав риторический вопрос: «Для чего же еще мы находимся в этой организации?» В январе 2013 года в своей речи в министерстве обороны президент Саргсян подчеркнул, что стратегическое партнерство между Арменией и Россией является «ядром безопасности Армении» и что членство в ОДКБ также является «реальной гарантией безопасности Армении». ОДКБ отказалась заявить, что она будет делать в случае эскалации конфликта между Арменией и Азербайджаном. Однако в сентябре 2012 года силы быстрого реагирования ОДКБ провели моделирование отражения вторжения «террористов» в Армению. В январе 2013 года одна из российских газет сообщила, что недавно, в ожидании возможных военных действий Азербайджана против Армении или действий Израиля против Ирана, Россия преобразовала свои силы в Армении, в основном, в профессиональные войска на контрактной основе. В этом сообщении Азербайджан изображался, как совершающий недружественные поступки против России, и цитировались слова российского генерал-лейтенанта, заявившего о том, что решение о защите Армении Россией в случае нападения Азербайджана будет «политическим решением», но вооруженные силы должны быть наготове.
В дополнение к российским войскам на Южном Кавказе, около 88 000 российских военных находятся рядом, на Северном Кавказе; военно-морские силы России в составе Каспийской флотилии базируются в Астрахани, а некоторые из военно-морских сил Черноморского флота швартуются в порту Очамчира в Абхазии (Грузия). В 1993 году Азербайджан стал первым евразийским государством, которое заявило требование о выводе российских военных, за исключением места расположения радара в Габале в северной части Азербайджана. Сдав позиции по поводу закрытия радара, в январе 2002 года Азербайджан подписал с Россией десятилетний договор аренды, разрешив размещение там до 1500 военнослужащих. По сообщениям, после месяцев непрерывных переговоров, во время которых Азербайджан, предположительно, требовал увеличения арендной платы с текущих 7 миллионов долларов в год до 300 миллионов долларов, в начале декабря 2012 Россия объявила о том, она отказывается от этого радара. По некоторым данным, Россия строит радар на Северном Кавказе, который может взять на себя функции габалинского.
После терактов, совершенных в Соединенных Штатах 11 сентября 2001 года, Россия выдвинула претензии о том, Грузия укрывает чеченских террористов (связанных с «Аль-Каидой»), которые использовали Грузию в качестве плацдарма для нападений на Чечню. Соединенные Штаты выразили «однозначное неприятие» военной интервенции России в Грузию. В конце 2002 года Грузия установила полицейский контроль в северной части Панкисского ущелья, что, отчасти, ослабило напряженные отношения с Россией из-за этой проблемы. В апреле 2006 года Азербайджан осудил 16 человек по обвинениям в том, что они получили террористическую подготовку у инструкторов «Аль-Каиды» в Панкисском ущелье. С 2009 года Россия возобновила свои обвинения в том, ущелье является прибежищем для террористов. Грузия отвергла эти обвинения, как фальшивые, и выразила озабоченность тем, что они могут послужить предлогом для новых нарушений Россией территориальной целостности Грузии.
Некоторые российские и региональные эксперты выдвинули предположения, что в случае возможных американо-израильских военных действий против Ирана, Россия воспользуется этой операцией, чтобы предпринять меры против Южного Кавказа с помощью военной силы. Эти эксперты предупреждают, что Россия сможет быстро проложить воздушные и наземные маршруты через Грузию к своим военным объектам в Армении и оккупировать остальную часть региона, якобы для защиты юга России от иранцев, бегущих на Южный Кавказ, или для защиты от каких-либо других беспорядков.
Российские «миротворцы» и базы в Грузии
Посредничество России по прекращению огня между Грузией и отделившимися от нее областями в начале 1990-х готов привело к согласию сторон на присутствие российских военных «миротворцев» в Абхазии и Южной Осетии. В то время «миротворческая» роль России получила, по крайней мере, молчаливое одобрение со стороны мировых правительств и международных организаций с условием, что ООН и «Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе» (ОБСЕ) будут также обеспечивать проведение мониторинга. На протяжении многих лет грузинские власти выражали недовольство ролью «миротворцев» в содействии мирному урегулированию и призывали либо заменить их, либо дополнить более широким спектром международных сил по поддержанию мира (см. «Гражданский и этнический конфликт в Грузии»).
В начале 1990-х годов Россия оказала давление на Грузию, чтобы она дала согласие на долгосрочное присутствие четырех российских военных баз. Однако к концу 1990-х многие в Грузии призвали к закрытию этих баз, и это получило поддержку европейских стран во время переговоров о внесении изменений в «Договор об обычных вооруженных силах в Европе» (ДОВСЕ). В 1999 году Россия и Грузия согласовали положения измененного ДОВСЕ, призывающего Россию уменьшить количество вооружения на своих четырех базах в Грузии, закрыть две из баз в ближайшее время и завершить переговоры о статусе двух других баз. Уполномоченные представители НАТО с правом подписи не решались ратифицировать измененный договор до тех пор, пока Россия не удовлетворит эти и другие условия. Вскоре была закрыта одна из баз, и Россия заявила, что закрыла и другую базу. В ноябре 2007 года министр иностранных дел России объявил о закрытии последней базы и о том, что Россия «полностью» выполнила свои обязательства перед Грузией по выводу военных объектов.
Однако не прошло и года, как Россия объявила, после российско-грузинского конфликта августа 2008 года, что две армейские бригады будут развернуты на новых военных базах в Абхазии и Южной Осетии. В дополнение к этим армейским бригадам, пограничные войска России были развернуты вдоль границ региона с Грузией, где инженерные подразделения создали укрепления, окопы и минные поля. Часть Черноморского флота также была развернута в Очамчире (Абхазия). Британское издание«Милитери Баланс» (The Military Balance) сообщает, что по состоянию на начало 2012 года в Абхазии и Южной Осетии находилось 7000 российских военных.
Энергетические ресурсы Каспия
Россия пытается играть доминирующую роль в будущем производстве и транспортировке нефти и газа в регионе Каспийского моря. Основным рычагом являются цены, по которым она продает газ южно-кавказским странам. В 2006 году Россия назначила более высокую цену на газ для всех трех государств региона. В качестве частичной оплаты этого увеличения цены, Армения согласилась уступить различные энергетические активы российским компаниям. Некоторые критики заявили, что сейчас Россия имеет фактический контроль над энергоснабжением Армении. В 2007 году Россия снова повысила цены на газ. Грузия провела переговоры по поводу заключения соглашения на получение некоторых объемов азербайджанского газа через новый «Южно-кавказский трубопровод» (ЮКТ, см. ниже «Строительство трубопровода «Баку-Тбилиси-Джейхан» и «Южно-кавказского трубопровода»») и через другой имеющийся небольшой трубопровод. Она согласилась также продолжить закупать некоторые объемы газа по более высоким ценам у «Газпрома». Требования России о повышении цен и снижение ею объемов газа и электричества, поставляемых Азербайджану, привели к тому, что президент Алиев заявил о том, что страна больше не будет покупать российский газ. После российско-грузинского конфликта августа 2008 года, договоренность «Газпрома» с Грузией о транзите российского газа в Армению осталась в силе. Армения отдает Грузии часть газа в качестве платы за транзит. Согласно данным компании «Бритиш петролеум» (БП), в 2010 году Россия поставила около 210 млн. куб. м. газа в Грузию и около 1,3 млрд. куб. м газа в Армению. По данным БП, в 2010 году Грузия получила гораздо больше объемов газа, около 1 млрд. куб. м, из Азербайджана, чем из России (Для получения более подробной информации об усилиях России получить контроль над региональными энергоресурсами и инфраструктурой, см. ниже раздел «Энергоресурсы и политика США»).
Роль Турции, Ирана и других стран
В целом, Соединенные Штаты рассматривают Турцию, как страну, способную поощрять прозападную политику и препятствовать вмешательству Ирана в государства на Южном Кавказе, несмотря на то, что в нагорно-карабахском конфликте Турция благоприятствует Азербайджану. Критики той большой роли, которую Турция играет в регионе, предупреждают, что со своими связями с Турцией Соединенные Штаты и НАТО могут быть втянуты в региональную неразбериху. Турция стремится к установлению добрых отношений с Азербайджаном и Грузией и некоторых контактов с Арменией, стараясь, в то же время, ограничить российское и иранское влияние. Точно также, Азербайджан давно рассматривал Турцию в качестве союзника в борьбе против такого влияния и в качестве баланса связям Армении с Россией (см. ниже подробности о недавних событиях). Грузия имеет неизменный интерес к связям с почти миллионом грузин, проживающих в Турции, и почти с 50 000 грузин, проживающих в Иране, и подписала договоры о дружбе с обоими государствами. Турция является одним из главных торговых партнеров Грузии. Существующие и запланированные западно-восточные нефте- и газопроводы отражают сотрудничество между Азербайджаном, Грузией и Турцией.
Армения, наряду с Турцией, является членом «Организации черноморского экономического сотрудничества», и оба государства установили консульские отношения. Препятствиями для более добрых армяно-турецких отношений является отказ Турции признать, что в 1915-1923 годах имел место геноцид армян, и поддержка ею Азербайджана в нагорно-карабахском конфликте.
Армяно-турецкие протоколы 2009 года
В сентябре 2008 года президент Турции Абдулла Гюль посетил Армению, якобы затем, чтобы посмотреть футбольный матч, и эта оттепель способствовала тому, что в апреле 2009 года обе страны пришли к соглашению о «дорожной карте» для нормализации связей, включая установление полных дипломатических отношений и открытие границ. 31 августа 2009 года, после проведения дальнейших переговоров, министр иностранных дел Турции Ахмет Давутоглу и министр иностранных дел Армении Эдвард Налбандян парафировали два протокола: «Об установлении дипломатических отношений» и «О развитии двусторонних отношений» и официально подписали их 10 октября 2009 года. По сообщениям, новый госсекретарь Клинтон встретилась с турецкими руководителями в марте 2009 года в Анкаре с тем, чтобы поддержать их, а президент Обама, как сообщалось, активно поддерживал переговаривающиеся стороны во время встречи в Стамбуле в апреле 2009 года. Протокол о дипломатических отношениях призвал обе стороны открыть посольства в столицах каждой из стран в течение двух месяцев после его утверждения законодательными органами обеих стран и после обмена грамотами о ратификации протокола. Протокол о международных отношениях призвал обе стороны согласиться «на открытие общей границы в течение двух месяцев после вступления этого протокола в силу», то есть после его ратификации законодательными органами обоих государств, «обеспечить проведение диалога в исторической плоскости с целью восстановления взаимного доверия между двумя народами, включая беспристрастное научное исследование исторических документов и архивов с тем, чтобы определить существующие проблемы и сформулировать рекомендации» и предпринять другие совместные усилия.
Постановление Конституционного суда Армении от 18 января 2010 о том, что протоколы не могут повлиять на армянскую политику в отношении признания геноцида, было раскритиковано турецким правительством, как не соответствующее тексту протоколов. Правительство Армении заявило, что постановление не влияет на условия протоколов. Азербайджан подверг резкой критике Турцию за продвижение в сторону нормализации отношений с Арменией без официального привязывания такого шага к мирному урегулированию нагорно-карабахского конфликта. Такая критика вызвала немедленные заверения руководителей Турции о том, что турецкие законодательные органы не одобрят протоколы до достижения прогресса в урегулировании нагорно-карабахского конфликта. 22 апреля 2010 года коалиция правящей партии Армении выступила с заявлением о том, что «учитывая отказ турецкой стороны выполнить требование о ратификации соглашения в разумные сроки без пересмотра условий, что делает продолжение процесса ратификации парламентами государств нецелесообразным, мы считаем необходимым приостановить этот процесс».
Возможно, отражая процесс восстановления азербайджано-турецких отношений, в августе 2010 года Азербайджан и Турция подписали договор о стратегическом партнерстве и взаимопомощи. В соглашении сроком на десять лет определяется, что если одна из сторон подвергнется нападению со стороны третьей страны, обе стороны окажут друг другу взаимную помощь. Другие положения призывают стороны к совместным усилиям для устранения угроз национальной безопасности, запрету на работу с организациями, угрожающими независимости, суверенитету и территориальной целостности другой стороны, предотвращению использования их территорий для совершения актов агрессии против другой стороны и сотрудничеству в области производства оборонной промышленности, проведения совместных военных учений и подготовки армейских специалистов.
Иран
Цели Ирана на Южном Кавказе заключаются в том, чтобы препятствовать западным державам, таким как Турция и Соединенные Штаты, добиться влияния (цель Ирана в сдерживании российских конфликтов вступает в противоречие с его сотрудничеством с ней в сфере этих интересов), положить конец нестабильности региона, которая может угрожать его территориальной целостности, и создать экономические связи. На протяжении веков Армения и Грузия поддерживали свое христианское наследие внутри более широкого исламского региона (хотя многие грузинские аджарцы являются мусульманами-суннитами). Азербайджанцы, в основном, являются тюркским народом и практикуют шиитский ислам, как и основная масса иранцев, но многие азербайджанцы отвергают строгий шиизм Ирана и его клерикальную политику. Значительная доля этнических азербайджанцев мира проживает в Иране («Всемирная книга фактов» (ЦРУ) насчитывает их около 12 миллионов, хотя другие источники приводят цифры значительно выше этой), так же, как и приблизительно 200 000 армян. Этническое сознание у некоторых «южных азербайджанцев» в Иране растет. Азербайджанские элиты боятся поддерживаемого Ираном исламского экстремизма и возражают против поддержки, оказываемой Ираном Армении. В 1995 году Баку запретил проиранскую «Исламскую партию Азербайджана» (ИПА). Чтобы заблокировать разработки по энергии Каспийского моря, проводимые Западом и Азербайджаном, Иран уже давно настаивает либо на общем контроле со стороны приморских государств, либо на разделении морского дна на пять равных секторов. Между двумя государствами происходит некоторая торговля; по сообщениям, в 2011 году оборот составил между 240 млн. и 300 млн. долл. США, но эти объемы снижаются.
В последние месяцы Иран форсировал свою дипломатию в регионе, возможно, для противодействия растущей международной озабоченности по поводу его ядерной программы и для противостояния влиянию США. Иран предложил построить одну железнодорожную ветку в Армению, а другую – в Азербайджан. Последняя позволит увеличить объем торговли не только с Азербайджаном, но и с Россией. Иран продает некоторое количество газа Армении, а Азербайджан продает некоторое количество газа Ирану. Однако усилия Ирана по улучшению отношений с Азербайджаном, как сообщалось, осложнились из-за подавления роста инакомыслия среди «южных азербайджанцев», а также из-за предполагаемой поддержки Ираном исламского экстремизма в Азербайджане. Политика США направлена на сдерживание угроз Ирана интересам США в регионе.
Отношения Азербайджана с Ираном были взбудоражены в феврале 2012 года, когда Иран обвинил Азербайджан в укрывательстве агентов израильских спецслужб, которые пересекли азербайджано-иранскую границу для проведения операций, включая, по утверждениям, убийства иранских ученых-ядерщиков. В том же месяце Азербайджан вынес приговор семерым лицам, которых он арестовал в 2008 году по обвинению в том, что они прошли подготовку в Иране с целью осуществления террористических действий, включая планы взорвать посольство Израиля. В конце февраля Азербайджан подтвердил, что он заключил с Израилем крупную сделку по поставке оружия, но заявил, что закупка оружия направлена не против Ирана, а для того, чтобы «освободить» оккупированные территории.
Попытки ослабить азербайджано-иранское напряжение включали проведение встречи между министрами иностранных дел Ирана, Азербайджана и Турции в Нахичеване (Азербайджан) 7 марта 2012 года и поездку министра обороны Сафара Абиева в Тегеран неделей позже. Абиев подчеркнул, что территория Азербайджана не будет использоваться для нападения на Иран. Однако, двумя днями позже, министерство национальной безопасности Азербайджана объявило, что ими арестовано более двух десятков террористов, прошедших обучение в Иране, которые планировали нападения на посольства Израиля и США и угрожали другим интересам Запада, а в конце месяца министерство сообщило, что в 2011 году были разоблачены еще два иранских шпиона. В свою очередь, в конце марта 2012 года Иран усилил свои обвинения в том, что Азербайджан предоставляет Израилю военный доступ для осуществления нападения на Иран, после того, как такие предположения появились в западных СМИ. В начале апреля Иран арестовал несколько человек, которые, по его заявлению, были израильскими агентами, направленными из неназванной соседней страны, предположительно, Азербайджана. 12 апреля азербайджанские СМИ сообщили, что правительство арестовало несколько иранцев и азербайджанцев, которые занимались контрабандой оружия и наркотиков из Ирана.
В начале мая 2012 года, после антииранских акций протестов перед посольством Ирана в Баку из-за критики Ираном конкурса «Евровидения», который должен был состояться 22-26 мая 2012 года, Иран отозвал своего посла в Азербайджане для «консультаций». По сообщениям, министерство иностранных дел Азербайджана ответило на отзыв посла заявлением о том, что «некоторые люди завидуют развитию Азербайджана [и] организации им такого грандиозного события, как конкурс «Евровидение»», и потребовало, чтобы Иран извинился за «оскорбительные высказывания» в адрес Азербайджана.
В начале сентября 2012 года, как раз перед визитом иранского вице-президента в Азербайджан, Иран освободил двух азербайджанских поэтов, которых он осудил в августе по обвинениям в шпионаже, а Азербайджан условно-досрочно освободил иранского репортера, осужденного по обвинениям в распространи наркотиков. В октябре 2012 года президент Ахмадинежад встретился с президентом Алиевым в Баку в кулуарах саммита «Организации экономического сотрудничества», и оба лидера, по сообщениям, выразили удовлетворение развитием политического, экономического и культурного сотрудничества между двумя странами и призвали к дальнейшему расширению экономических связей. По сообщениям, должностные лица Азербайджана заверили Иран в том, что Азербайджан не будет использован в качестве стартовой площадки для агрессивных действий третьих сторон против Тегерана, но пообещали также поддерживать международные санкции против Ирана.
Другие
Среди несопредельных государств, Соединенные Штаты и европейские страны являются наиболее влиятельной силой на Южном Кавказе в плане оказания помощи, торговли, обменов и других связей. Цели США и Европы в регионе, в общих чертах, совместимы, включая его интегрирование с Западом и предотвращение антизападной ориентации, открытие его для торговли и транспорта, получение энергоресурсов и помощь в том, чтобы регион стал мирным, стабильным и демократическим. В ноябре 2006 года, в рамках «Европейской политики соседства», ЕС подписал «Планы действий» с тремя региональными государствами, которые, как он надеялся, будут способствовать как европейской, так и региональной интеграции. ЕС взял на себя международное руководство в посредничестве во время российско-грузинского конфликта августа 2008 года и в размещении наблюдателей в регионе после прекращения огня (см. ниже «Российско-грузинский конфликт августа 2008 года»). В 2009 году ЕС запустил программу «Восточного партнерства» для углубления связей с государствами Южного Кавказа. В соответствии с этой программой, ЕС планирует заключить «глубокие и всеобъемлющие соглашения о свободной торговле с теми странами, которые готовы и способны взять на себя более глубокие обязательства, постепенно интегрироваться в экономику ЕС и … упростить поездки в ЕС через постепенную либерализацию визового режима.” Некоторые эксперты рассматривали эти цели, как шаг назад из-за недавних экономических проблем ЕС.
Регион Южного Кавказа развил некоторые экономические и политические связи с другими государствами, расположенными у Черного и Каспийского морей, помимо тех, что обсуждались выше. Азербайджан разделяет с центрально-азиатскими государствами общие языковые и религиозные связи и озабоченность по поводу некоторых соседей (Ирана и России). Южно-кавказские и центрально-азиатские государства обеспокоены продолжающимися террористическими угрозами и незаконным оборотом наркотиков из Афганистана. Укрепляющиеся связи Центральной Азии с Южным Кавказом делают ее более зависимой от стабильности в более широком регионе.
(продолжение следует)
- 12 просмотров