Весной я побывал в Грузии. Моей целью было понять закономерности грузинских реформ, особенно в правоохранительной сфере, их движущие силы и степень успешности.
Когда у нового президента Грузии Михаила Саакашвили спросили, может ли он победить коррупцию в МВД, он ответил: «ДА». И он реально победил. Президенту Белоруссии Александру Лукашенко никто даже и не задавал таких вопросов. После прихода к власти он сразу реформировал МВД, и теперь жители вообще не знают, что такое взятки, не говоря о прочих шалостях сотрудников. Почти все страны СНГ демонтировали свои силовые структуры, извращённые коррупцией. И каждый раз, когда мы поднимаем тему беспредела в МВД, Владимир Путин уходит от прямого ответа, придумывая для милиционеров очередное оправдание. При этом сами полицейские пытаются убедить нас в одном: какой народ, такая милиция. Народ не может быть таким, каким видит себя милиция. Чтобы развеять этот миф, мы предлагаем читателям публикацию о реформе в системе МВД Грузии.
Я встречался с представителями МВД и других силовых ведомств. На приезжего из России состав кабинета министров производит немного дикое впечатление. Многие моложе 35 лет (пожалуй, самый старый – министр внутренних дел).
МВД: обновление кадров
на 88%
Реформа правоохранительных органов началась сразу после революции. Её плоды видишь на каждом шагу. Полицейские не берут денег. Даже люди, настроенные оппозиционно (а недовольных я встретил довольно много), отмечают: да, узурпаторы, да, банда, но за милицию им низкий поклон.
После избрания президентом Михаил Саакашвили считал необходимым срочно показать народу, что новая власть резко отличается от старой. Для этого было решено ломать все обычные стереотипы. И в частности самый укоренённый: «народ у нас не любит правила, ничего поменять нельзя, коррупция и воровство – часть нашего образа жизни».
Министерство госбезопасности было расформировано. Его функции перераспределили между новым МВД и другими ведомствами.
В ходе первичной антикоррупционной кампании чиновников, бизнесменов и криминал принуждали под страхом уголовного преследования – в некоторых случаях основания для этого были – возвращать государству «нетрудовые доходы». Эти деньги, в частности, использовались при проведении реформ, пополнив внебюджетные фонды. Из них выплачивались повышенные зарплаты новым чиновникам и финансировались спецоперации.
Система внутренних дел подверглась кардинальной чистке. В течение двух лет из МВД было уволено 75 000 из 85 000 человек. Распустили ГАИ, и в течение трёх месяцев дорожную ситуацию не регулировали вообще. Я спросил министра внутренних дел Вано Мерабишвили, как это было возможно, ведь осмотр места происшествия, допросы, экспертиза требуют определённого опыта. «Граждане согласились потерпеть, – ответил он. – У нас был кредит доверия, который мы использовали на коренную ломку старой структуры и качественный отбор сотрудников. Мы брали на работу людей с головой. Поверьте, способные люди всему быстро учатся».
Граждане терпели ещё пару лет, пока вновь набранные сотрудники обучались полицейскому делу. До прихода на службу абсолютное большинство новичков не имели о ней ни малейшего представления.
Принципиально не брали бывших работников правоохранительных органов и даже граждан с юридическим образованием. В итоге общая численность штата МВД сократилась до 26 000 человек. В департаменте охраны госграницы служат ещё 4 000 человек, во вневедомственной охранной полиции – 13 000 человек. Последняя структура охраняет диппредставительства, государственные объекты и официально оказывает платные услуги гражданам – например, охраняет бизнесменов.
При приёме на работу новые кандидаты проходили психологические тесты, разработанные совместно с западными специалистами. Это позволило повысить средний интеллектуальный уровень работников, отобрать психологически устойчивых, с неагрессивными установками.
Заработная плата в полиции, а потом и во всём государственном аппарате, выросла за годы реформ в 15–40 раз. Средняя зарплата в Грузии – $200. Участковый инспектор зарабатывает $400–500 в месяц, патрульный – $600–1 000, начальники отделов и детективы — до $2 000. Плюс медицинская страховка, страховка на случай гибели или увечья, иногда премии, которые могут быть довольно существенными в зависимости от выслуги лет, участия в раскрытии конкретных преступлений.
Теперь профессия полицейского – это хороший старт в жизни. В полицию идёт в основном молодёжь в возрасте от 19 до 35 лет. Идут на невысокую, но достойную зарплату, с возможностью, отработав от двух до пяти лет, уйти. Добросовестно отработавшим полицейским пожизненно сохраняется часть пенсии, какое-то время действует пакет социальных льгот, есть госпрограммы по получению хорошего образования, в том числе за границей, и преимущества при приёме на работу.
Коренной перестройке подверглась система специального образования. На базе нескольких школ МВД в Тбилиси была открыта полицейская академия. «Спецкурс в полицейской академии – обязательное условие для трудоустройства в полиции, – говорила в интервью «Коммерсанту» глава академии Анна Чихиташвили, в прошлом работавшая в аналитическом центре RAND. – Чтобы стать детективом или криминалистом, в академию нужно поступать уже с высшим юридическим образованием. Для службы в патрульной полиции диплом вуза не обязателен… Постоянно проводим курсы переподготовки. Невозможно, чтобы кого-то в МВД повысили прежде, чем он пройдёт у нас такой курс». Конкурс в школу – более 10 человек на место.
Перераспределены роли различных ветвей правоохранительной системы. Прокуратура лишена большей части полномочий в плане ведения самостоятельного следствия и с осени, когда заработает новый процессуальный кодекс, будет по американской модели лишь поддерживать обвинение в суде.
Основные подразделения МВД – это патрульная служба и криминальная полиция. Патрульная служба совмещает функции дорожной полиции и моментального реагирования на обращения граждан в службы экстренной помощи. Экипажи из двух человек курсируют по специально разработанным маршрутам. Если ночью забраться на гору, можно наблюдать непрерывное плотное распределение по всему городу красно-синих огней – патрульные машины в обязательном порядке ездят с включёнными проблесковыми маяками. Норматив реакции на сообщение о преступлении или происшествии ближайшего экипажа – несколько минут. Все машины оборудованы компьютерами, по которым можно «пробить» любое транспортное средство или личность задержанного. В машинах установлены камеры и ведётся запись разговоров экипажа, а также места происшествия – полицейские имеют право задерживать и опрашивать людей только в определённом секторе обзора камеры своей машины. Выезд на линию машины со сломанным оборудованием наблюдения может привести к увольнению экипажа и работника, выпустившего машину на линию.
Освободившись от таких ненужных функций, как сбор левых доходов для себя и вышестоящих, полиция стала как-то добрее. Полицейские доброжелательны, зачастую ограничиваются предупреждением, устным или письменным.
В патруле обычно находятся двое полицейских, но они постоянно меняются, так что устоявшихся пар не существует. Если полицейский заметит, что напарник совершил неблаговидный поступок или преступление, он обязан об этом доложить. Недонесение чревато тюрьмой, тем более что напарник запросто может оказаться очередной «подставой» так называемой Генеральной инспекции, специального подразделения в составе МВД. В инспекции работает примерно 100 человек, которые ежедневно придумывают изощрённые способы отлова внутри системы «предателей» – сотрудников, извлекающих из своей работы посторонний доход, совершающих преступления и правонарушения, торгующих нелегитимными силовыми услугами.
В результате деятельности Генеральной инспекции за годы реформ государственный аппарат непрерывно и настойчиво чистится от коррупции. В первые годы из обновлённого МВД было уволено или село в тюрьму несколько сотен сотрудников. Сейчас, по утверждению министра Мерабишвили, в полиции арестовывают или увольняют двух-трёх человек в месяц.
Криминальная полиция освободилась от предварительного следствия и дознания. Порядок открытия и закрытия уголовных дел максимально упрощён. Изменена должностная структура – следователей нет, есть несколько ступеней детективов. МВД не имеет права заниматься хозяйственными и экономическими преступлениями. Эти функции переданы специальному органу Минфина – финансовой полиции.
Ликвидация воров
в законе
Совершенно поразила меня одна особенность реформы – практически полная ликвидация обширной и весьма влиятельной в прошлом прослойки воров в законе. Придя к власти, новое правительство сразу разработало новое антимафиозное законодательство, большая часть которого была позаимствована у итальянцев и американцев. За ворами началась охота, в результате чего на территории Грузии в настоящий момент осталось примерно с десяток воров в законе. Они сидят в тюрьмах. «Все наши воры теперь у вас, либо в Европе», – говорит Мерабишвили.
С ворами обходились жёстко, порой даже жестоко. «В некоторых случаях, особенно когда дело касалось держателей так называемого общака, мы полагали возможным в случае сопротивления живыми преступников не брать», – отмечает министр.
В результате всех этих мер, в особенности выбивания из-под уличной преступности солидной коррупционно-воровской базы, за несколько лет реформ количество преступлений, особенно уличных и сопряжённых с насилием, уменьшилось в несколько раз. Уровень преступности в Тбилиси сравнялся с не самыми преступными европейскими городами. Раскрываемость – на уровне 30–35%, что также совпадает с европейскими показателями.
Одним из технически правильных решений реформы, конечно, являются повсеместно установленные стеклянные кубики новых отделений полиции. В этих полностью прозрачных помещениях, на радость гражданам, имеющим возможность своими глазами видеть работу участков, сидят полицейские.
МВД резко сократило бумажный документооборот. В системе действует электронный оборот документов, что позволило повысить качество работы в разы. «Не удалось перевести в цифру только около 5% бумаг, особо секретных, – говорит министр. – Остальное всё в сети, программа распределяет документы по сотрудникам, с возможностью отслеживать ход выполнения заданий, с нормативами на ответ, автоматическим архивированием».
Особый разговор – милицейская отчётность о преступлениях. Её не то чтобы упразднили… Но перестали учитывать её в качестве основного мерила деятельности МВД и его сотрудников.
Многое легло на Генеральную инспекцию, её сотрудники постоянно «испытывают» низовые подразделения. Например, под видом простых граждан приходят в участки и просят открыть уголовное дело по пустяковым поводам, по которым раньше никто и разговаривать бы не стал, вроде кражи мобильного телефона. Невозбуждение дела чревато для полицейского уголовной ответственностью, не говоря уже об увольнении и санкциях.
Значительная часть функций министерства, особенно связанных с взаимоотношениями с гражданами, выведена на аутсорсинг и коммерциализована. Такие функции, как выдача прав, регистрационных документов на машины, техосмотр, переданы в Сервисное агентство МВД и подчинены жёстким регламентам (в том числе – по времени). На растаможивание автомобиля, его техосмотр и постановку на учёт с выдачей документов и номеров действует норматив – около 20 минут.
Остались в прошлом «блатные» номера, мигалки есть только на нескольких правительственных машинах. Номера «выдаёт» компьютер. При этом за деньги можно заказать себе любой номер, лишь бы он был уникален и состоял из любых семи символов. Несколько попыток ввести «блатные» серии номеров жестоко пресекались – вплоть до увольнения исполнителей и руководителей этого направления. Так же под страхом увольнения запрещено обслуживать в специальном режиме чиновников. Я лично наблюдал, как стоит в очереди за номером замгенпрокурора республики. Я попробовал представить себе встречу с главой СКП Бастрыкиным в районном ГИБДД и не смог.
Благодаря новой системе регистрации ушли в прошлое доверенности на автомобили и пользование имуществом. Два покупателя могут, не видя друг друга, купить-продать автомобиль, находясь в разных городах, – сделка будет совершена через терминалы Сервисного агентства.
Когда отменяли доверенности, многие беспокоились, что это приведёт к росту угонов. Но МВД начало в этот момент борьбу с организованной преступностью (угон машин – одна из основных специализаций преступного бизнеса), сделав акцент на искоренении угонов. В прошлом году в Тбилиси было угнано… 0 автомобилей.
Реформы: не только МВД
Со временем реформы шагнули за пределы МВД, и теперь их следы видны повсюду.
Грузия пошла по пути максимального упрощения любых взаимодействий граждан с государством. Компанию любой формы собственности можно открыть в течение 13 минут (это тоже норматив). Для этого необязательно идти в госорган (регистрацией занимается не налоговая служба, а Минюст), можно обратиться в отделение банка, где есть уполномоченный Минюстом сотрудник.
Мне показали электронный реестр прав собственности на имущество Грузии – данные абсолютно на все объекты можно найти в базе, которая лежит в открытом доступе в интернете (исключение составляют секретные объекты Министерства обороны страны).
Сегодня можно приехать в Грузию, открыть за день свой бизнес, дёшево и прозрачно купить или снять помещение и начать работать. К вам не придут ни бандиты, ни милиционеры.
Только по прошествии некоторого времени я начал понимать, какие фантастические вещи можно делать в стране, где действует неподкупная, профессиональная и подготовленная полицейская система. Наличие такой системы позволяет задавать обществу правильные ориентиры и наказывать тех, кто совершает поступки, идущие вразрез с общественными интересами, при том, конечно, условии, что помыслы и интересы тех, кто управляет, максимально безупречны. И дело не в жестокости и агрессивности полиции, просто она должна действовать равномерно и неотвратимо, наказывая за дело и всегда.
Ещё одна маленькая деталь. Теперь показания, которые участники процесса дают в суде, являются приоритетными по отношению к показаниям на следствии. Соответственно стало значительно меньше поводов пытать людей, выбивая из них признания.
Дорожное строительство
без взяток
В 1990-е годы я много колесил по грузинским дорогам. То, что с ними произошло с тех пор, повергает в шок.
Теперь здесь используются технологии, примерно на два цикла опережающие наши, – бетонная отливка, сверху асфальт. Быстро и очень качественно. Как этого добились? А отменили все ГОСТы и разрешили иностранным строителям участвовать в тендерах. Плюс – активно взялись за искоренение коррупции в этой сфере. Работа делится между несколькими победителями тендера, есть ряд жёстких условий – в частности, своеобразное соревнование между участками трассы, отчего несколько частей дороги строится одновременно.
При всех успехах многие жители Тбилиси клянут свою власть на чём свет стоит – «узурпаторы, в стране установлен режим диктатуры, власть используют в личных целях».
Власть недемократична и, да, давит. Давит прежде всего на суд и прокуратуру – реформа судов столкнулась с непреодолимым препятствием в виде необходимости время от времени выносить решения «по звонку». То же касается прокуратуры (могут «попросить» открыть уголовные дела в рамках оставшихся у них полномочий) и финансовой полиции (могут прислать с проверкой).
Четыре причины успеха
Что привело к успеху реформ в Грузии? Я насчитал четыре ключевых фактора.
Во-первых, наличие политической воли у лидера и небольшой – сначала человек 10, потом около 50 – группы, сплочённой вокруг него. Они договорились о высших целях, установили правила, которые никто не вправе нарушать. Главное – не брать левых денег. Нарушителей беспощадно вычищают из своих рядов.
Во-вторых, уникальность политического момента. Народ привёл к власти людей, которые были ничем не обязаны ни одной политической или экономической силе в стране и за её пределами. Это дало реформаторам определённый временной задел (поначалу реформы шли не гладко), а также возможность жёстко разбираться с теми, кто не разделял их идей.
В-третьих, Грузия – небольшая страна. Здесь проще донести суть реформ до самого низа, что позволило резко ускорить их темп и предупредить усталость граждан от неизбежного ухудшения на какое-то время качества услуг. Правда, по мнению министра Мерабишвили, в России аналогичная реформа должна пройти быстрее, качественнее и необратимее. «Вы поймите, это же Кавказ, здесь у людей понимание того, что есть закон, есть права окружающих, в общем, отсутствует, – полагает он. – В России люди совершенно другие – они в массе своей законопослушные. Если власть затеет такую реформу, проблем с вашим контингентом будет значительно меньше».
Наконец, внимание к чужому опыту. Реформаторы смело задействовали чужие методы и деньги, творчески их перерабатывая.
Мой основной вывод: реформы – это очень просто. Надо только захотеть, и можно всего добиться.
Forbes.ru, 6 июля 2010