Недавно на сессии Народного собрания президент РД Рамазан Абдулатипов объявил о том, что на специальном сайте принимаются предложения по формированию республиканского бюджета на 2014 год. Делается это, по его словам, чтобы соответствующий закон стал народным. Такую инициативу можно расценить как намерение властей принять оптимальное управленческое решение в интересах народа поверх бюрократических ограничений. Но всегда ли оправданы подобные инициативы, и всегда ли бюрократия играет негативную роль?
Кухарка и управление
Помните лозунг вождя революции 1917 года Владимира Ленина о том, что кухарка будет управлять государством и что будет установлена диктатура пролетариата? И что на самом деле партия большевиков управляла, привлекая буржуазных спецов? Что-то похожее и в нашем случае, поскольку кто попытался проанализировать законы о республиканском бюджете, тот знает, насколько это сложный и громоздкий документ. Даже люди с высшим экономическим образованием могут легко запутаться в повторяющихся цифрах или столкнуться со специальными понятиями, смысл которых расходится с общепринятым. Понятно, что это может быть обусловлено усложнением общественных процессов и многообразием обязанностей государства и, соответственно, статей расходов, но не хочется думать, что это делается специально, чтобы скрыть от народа интересы власть имущих.
По практике выборных кампаний и обсуждений бюджетов в парламентах страны и республики можно смело предположить, что в основном всё сведётся к просьбам построить детсад, школу или больницу в каком-то городе или селе, а также к призывам увеличить финансирование на образование, строительство и ремонт автодорог и т. п.
Видимо, чувствуя это, Абдулатипов оговорил сразу, что предложения должны укладываться в пределы республиканского бюджета. А они, как написано в проекте закона на 2014 год, по доходам запланированы в объёме почти 78 млрд рублей, а по расходам – 80,4 млрд. В итоге, хотя доходы в 2014 году и увеличатся на 10% по сравнению с 2013 годом, расходы вырастут лишь на 2%. Посетовав на то, что в прошлом государственные средства расходовались лишь на «кормление, а не лечение», он заявил, что на этот раз он стал бюджетом развития. Правда, сумма, которая будет направлена на эту цель (по его словам, 5 млрд рублей), весьма невелика и особенно контрастирует с заявленными масштабными планами. Обусловлено это тем, что подавляющая часть бюджета распределяется в соответствии с другими законами, а в 2013 и 2014 годах – и в соответствии с указами Президента РФ от 7 мая 2012 года, предполагающими повышение зарплат учителям и врачам до среднерегионального уровня.
Поэтому для народных инициатив есть лишь небольшой резерв, а надежды на развитие можно связывать только с частными инвестициями. А чтобы они пошли, помимо снижения показателей террористической угрозы (реальной, а не на бумаге, путём манипуляций со статистикой), необходимы доверие к власти, соблюдение прав собственников, низкий уровень коррупции и другие составляющие благоприятного инвестиционного климата.
Лабиринты бюрократии
Вместе с тем следует признать, что сложившиеся бюрократические правила во многом тормозят принятие решений, а то и вовсе выглядят как саботаж указаний, данных высшим начальством. Достаточно вспомнить, как Владимир Путин и Дмитрий Медведев в должности президента страны недоумевали по поводу низких процентов исполнения их поручений. Однажды это закончилось публичной выволочкой и командированием начальника одного из департаментов аппарата правительства России на Камчатку до поступления туда денег на ликвидацию последствий стихийного бедствия. Впрочем, похоже, что нашли стрелочника.
Для чего же тогда придумали всевозможные порядки рассмотрения, подготовку, согласования документов? Дело не только в природе государственной власти, пытающейся всё регулировать и всем управлять. Просто любая организация, чтобы быть успешной, должна работать планомерно, зная, что, где и когда делать. Поэтому государство для себя установило ряд правил для своей работы.
На схеме изображён приблизительный порядок взаимодействия общества и органов власти при принятии государственно-управленческих решений. Отправными точками или импульсами для их разработки могут быть:
– федеральные законы и другие акты;
– обращения граждан, предприятий и организаций;
– директивные установки вышестоящих органов;
– факты, выявленные в процессе контроля и требующие нового управленческого воздействия;
– проблемные, конфликтные, экстремальные и другие сложные ситуации, требующие для их решения оперативного вмешательства государственных органов и их должностных лиц.
Из схемы видно, как импульсы для разработки решений доходят до президента РД, который даёт поручение правительству, от него оно спускается вниз в то или иное министерство, где указание доходит до рядового и в чём-то основного исполнителя в лице главного или ведущего специалиста отдела. Именно он собирает информацию, анализирует ситуацию, формулирует предложения по исполнению поручения, которые предварительно обсуждаются на уровне начальника отдела, затем – на уровне министра. Подготовленный проект решения (письма, распоряжения, постановления, указа, закона) согласовывается с другими заинтересованными министерствами и отправляется наверх, в правительство. Установлены сроки исполнения от одного дня до полугода, которые зависят от сложности документа и от требований вышестоящего начальства. В случае соответствия поставленной задаче и требованиям к качеству проекта документа он направляется на подпись к президенту или председателю правительства.
Однако иногда проекты аннулируются в связи с изменившимися намерениями руководства, а чаще возвращаются в министерства для переработки в соответствии с дополнительными заданиями. Тогда сроки продлеваются. Самые большие проблемы возникают при подготовке целевых программ, которые содержат мероприятия, требующие финансового обоснования и расчётов. Во время правления Муху Алиева, например, трёхлетняя программа по развитию национальных отношений сначала планировалась в сумме примерно 20 млн рублей, затем Миннацинформвнешсвязи РД дали задание сократить её объём до 6 млн, а потом вдруг потребовали включить мероприятия в сфере культуры и увеличили расходы до 16 млн рублей.
При Магомедсаламе Магомедове программа по развитию гражданского общества в ходе подготовки проекта аналогично колебалась от 200 до 20 млн рублей. Зачастую перевести благие намерения в документ не удаётся из-за недопонимания глубины и остроты проблемы, недостаточности финансовых и организационных ресурсов, включения в список мероприятий с коррупциогенными признаками. Привлечение учёных носит чаще консультативный характер, а их предложения фильтруются чиновниками исходя из их понимания и интересов.
Но включение того или иного мероприятия или объекта в программу ещё не гарантирует его исполнения. По требованию Рамазана Абдулатипова в апреле внесли поправки в закон о республиканском бюджете на 2013 год, которыми сократили финансирование ряда республиканских целевых программ аж на 7 млрд рублей, оставив в них только пусковые объекты.
Защита от феодализма
Вообще желание каждого нового руководителя республики показать, что он начинает новый политический курс, который лучше курса прежнего главы, привело к тому, что Муху Алиев инициировал изменения в программу экономического и социального развития РД до 2010 года. Магомедсалам Магомедов поручил существенно переработать Стратегию развития РД и разработать ряд новых отраслевых программ.
Рамазан Абдулатипов провозгласил главным документом приоритетные проекты Президента РД (ППП). Однако в Законе РД «О стратегическом планировании в РД» перечислены семь документов стратегического планирования (стратегия, прогноз, программы и др.), среди которых ППП как вид документа стратегического планирования не регламентирован. Наиболее близкими к ППП по смыслу являются разного рода программы. Но, в соответствии с п. 14 ст. 68 Конституции РД, утверждение республиканских программ социально-экономического развития и отчётов об их выполнении отнесено к полномочиям Народного собрания РД, чего не сделано.
Не учтён также Закон РД «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РД», где указано, что в Послании Президента РД Народному собранию РД должен содержаться раздел, в котором формулируются и обосновываются стратегические цели и приоритеты социально-экономической политики республики, важнейшие задачи, подлежащие решению на республиканском уровне, а Правительству РД предписано разрабатывать программу социально-экономического развития РД на среднесрочную перспективу исходя из положений, содержащихся в послании.
Поэтому включению положений ППП в закон о республиканском бюджете должно было предшествовать оглашение их в Послании Президента РД парламенту. А с ним, согласно распоряжению самого Рамазана Абдулатипова, он должен был выступить ещё в сентябре 2013 года! Между тем соблюдение перечисленных норм позволило бы избежать многие вопросы по ППП.
Таким образом, в некоторых случаях бюрократические порядки служат своего рода ограничителем или защитой от непроработанных в должной мере действий руководства.
- 7 просмотров