Во вторник, 27 декабря, депутаты НС РД обсуждали бюджет. Ко второму чтению они оживились. Номинацию «Самый острый вопрос повестки дня» взяла тема распределения средств по районам. Подхватив её, мы развернули на наших полосах дискуссию.
Зампредседателя Комитета по бюджету, финансам и налогам НС РД Алавудин Мирзабалаев и заведующий отделом экономики и финансов Аппарата НС Абдулхабир Акилов излагают свои взгляды на процесс распределения средств бюджета.
– Почему деньги республиканского бюджета, в том числе и трансферты городам, районам, а также поселениям, расходуются исходя из уровня сложившихся затрат, а не нормативов?
А. М. – Не учитывать сложившийся уровень мы не можем. Нам нужен переходный период до 2009 года. За это время необходимо подтянуть и районы, и поселения по уровню собираемости налогов, провести структурные преобразования в сети бюджетных учреждений. У нас есть проблема, скажем, малокомплектных школ. Средняя нагрузка на 1 учителя составляет 30 учащихся. В школе высокогорного селения Могох обучается всего 51 ученик. Можем мы из них всех сделать один класс или следует закрыть школу, отправив детей учиться в соседнее поселение? Нет. Чтобы учесть все нюансы в нормативах, нам нужен переходный период.
– А как до поселений будут доводиться дотации?
– Непосредственно по поселениям суммы будут расписаны уже в самих районах.
– То есть районы наделены правом распределять дотации поселениям. Не саботируется ли таким образом сама идея двухуровневого (район и поселение – прим. ред.) местного самоуправления?
– Это грубо сказано. Методика расчёта и порядок распределения средств между поселениями установлены законами РД. А районам даны лишь полномочия по расчёту и доведению дотаций до поселений. На уровне районов лишь утверждается распределение этих средств по поселениям.
– А зачем районам их ещё утверждать?
– Таково требование Бюджетного кодекса. Каждое муниципальное образование должно утвердить свой бюджет. Неучтённый резерв
– Как стимулируют поселения к тому, чтобы лучше собирать налоги?
– Когда определяем, сколько же денег в виде дотаций дать поселению, мы исходим не из 100% его налогового потенциала, а из среднего процента собираемости по всему району. Например, 71%. Значит, в запасе у поселения остаются 29%, которые оно ещё может собрать. Не учтённый в расчётах потенциал – вот стимул лучше собирать налоги. Собрал дополнительные доходы – никто их не заберёт, сумма помощи тоже не уменьшится. А проигрывают те поселения района, которые собирают у себя налогов меньше, чем в среднем 71%. Помощь-то они получат такую, будто у них уже есть свои собранные 71% налоговой базы.
Когда мы в Народном Собрании спорили о том, как раздавать средства поселениям, возникли два мнения. Согласно одному из них, надо бы вывести, сколько рублей должно приходиться на 1 жителя республики. А потом каждому поселению раздавать в зависимости от численности жителей в нём. Но тогда райцентр, в котором живёт большая часть населения, заберёт себе львиную долю дотаций, несмотря на то, что в нём и так концентрируется 60 – 80% всех налогов района! Поэтому я отстаивал идею давать деньги с учётом собственной доходной базы. Тогда мелкие, и потому менее развитые, поселения не окажутся в роли обделённых.
– Помощь местным бюджетам можно предоставлять по-разному: либо через «капризные» дотации, которые надо утверждать каждый год, либо путём установления постоянного норматива отчислений от налога на доходы физических лиц. Почему законодатели остановились на дотациях?
– Установленные нормативы нельзя менять – в этом их минус. Второй опасный момент: сама база по НДФЛ подвижна. Пример Сухокумска показателен. Была там база «Дагнефти» – был потенциал; дагнефтевские ушли – нет потенциала. НДФЛ не собирается. Да и по поселениям-то он, в принципе, никакой. У нас же как? Большинство населения района имеет работу в райцентре. Налоги оседают там же. Много или мало?
– По вашему мнению, 23 млрд для бюджета Дагестана – это много или мало?
– Это сверхмало.
– А бюджет у нас прозрачный?
– Нет.
– А имея непрозрачный бюджет, как можно говорить, что мало?
– Вы не видите состояния наших бюджетных учреждений. Умножьте то, что они получают, в два раза. Этого достаточно?
– То есть нам и 40 млрд мало?
– Если исходить из этих соображений, то, конечно, мало. Мы и так потеряли около 2 млрд рублей в связи с перераспределением налогов в пользу федерального бюджета, а также изменениями налогового и бюджетного законодательства.
– А может, так и должно быть? Нам как бы говорят: «Собирайте налоги, научитесь собирать».
– Собирать что? Я не говорю, что мы свой потенциал используем. Нет. Мы его не используем даже на 40%, это как минимум. Но с другой стороны: раз правительство провозглашает поддержку регионов, – не лозунгами, а перераспределением налогов их надо поддерживать. Что мы имеем от акцизов на алкогольную продукцию? Вот установили, что эти акцизы аккумулируются в федеральном бюджете, и установили долю в нём каждого региона. Татарстан, Башкирия получают около 3%, Дагестан получает 0,16%. А что те производят? Ничего.
– А мы производим…
– Речь не идёт о производстве. Все акцизы собираются воедино и оттуда распределяются. Мы спрашиваем, почему Дагестану 0,16%, а Москве 6%?
– А из чего исходят?
– Они исходят из объёма продаж. Вот где теневая экономика бьёт по бюджету! Если бы мы свои объёмы реализации алкогольной продукции показывали, то получили бы больше. Но мы показываем продажи на таком низком уровне, что при определении нашей доли вышло 0,16%. Вот нам её и дают.
– А вы не думаете, что так и должно быть – нас подстёгивают собирать налоги?
– Простой пример. Мы хотим, чтобы наши дети учились хорошо, но, если ребёнок учится плохо, можно его не кормить? Можно не покупать ему дорогую вещь, можно лишить чего-то такого…
– А может, всё-таки мы покупаем что-то такое дорогое?
– Мы не покупаем дорогое, не покупаем.
– Но есть что-то, что тратим не так?
– Есть. Не отрицаю, есть программы, которые сегодня можно было бы отложить. Не выкинуть – они необходимы, – но отложить. Нам надо определиться с приоритетами. У нас очень большие проблемы остаются в здравоохранении, образовании, социальной политике.
Всякое направление расходования должно подчиняться последовательности «цель – действия – результат». Кто-нибудь проанализировал, сколько было программ, сколько в них вложено, какой эффект достигнут? Мы создали огромное количество ГУПов, вложили государственные деньги. И вдруг приходим к необходимости их приватизации. Кто изучил, сколько вложено, сколько они вернули государству и почему сегодня их приватизируют?
По-вашему, как надо распределять дотации поселениям?
А. А. – Это не по-моему. В Бюджетном кодексе в статье 137 «Региональный фонд финансовой поддержки поселений» прямо написано: «Размер указанной дотации определяется для каждого поселения субъекта РФ, имеющего право на получение дотации, исходя из численности жителей поселения в расчёте на 1 жителя».
Утвердите отдельным законом размер дотации в расчёте на 1 жителя, чтобы получатели знали точно, сколько им положено. Это требование Бюджетного кодекса.
– Можно ли всем поселениям давать по одному нормативу, ведь расходы, например, на газификацию маленького села будут выше в расчёте на 1 человека, чем для большого?
– Нет, для газификации есть Фонд софинансирования. А здесь речь идёт о минимальной бюджетной обеспеченности поселения. Она позволяет осуществлять на необходимом уровне текущие затраты: благоустройство, уборка территории, содержание домов культуры или библиотек, управленческого аппарата. Сейчас это в среднем 400–500 рублей на 1 жителя поселения или города.
Много говорят о прозрачности финансов государства. Но субвенции, например, на образование для отдельных поселений из расчёта на 1 ученика в 2–3 раза больше, чем в Махачкале. В Ставропольском крае на 1 ученика выделяют в среднем 8 тыс. рублей. У нас – почти 10 тыс. Тогда непонятно, почему в Дагестане средняя зарплата 2 800, а у соседей – 3 600.
Далее, в Законе РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления» в ст. 19 п. 6. пп. 3 сказано, что органы госвласти субъекта РФ устанавливают региональные минимальные социальные стандарты. То есть мы сами должны их установить.
Более того, в Бюджетном кодексе заложен такой механизм: территории, которые больше собирают налоги, после распределения трансфертов не должны оказываться в худшем положении. А почему Махачкала, если лучше собирает налоги, не может лучше жить, чем какой-нибудь горный район? Дайте стимул! А здесь что делается? Хорошо собираешь, молодец, – будем меньше помощь тебе давать! А когда ещё нет чётко установленных нормативов, начинает работать принцип «Кому хочу – тому даю». Нормативы такое самодурство исключают, потому что от чиновника ничего не зависит.
Конечно, в райцентре налоги могут оказаться больше, чем в каком-нибудь захудалом поселении. Но такие случаи можно отдельно выделить, применив к ним иной подход. В любом случае, основа должна быть подушевой. Подстёгивайте!
– Что делать, чтобы стимулировать собираемость налогов районами и поселениями?
– Давать дотации надо всем и по одному принципу – подушевому, исключив из расчётов объёмы налоговых поступлений поселения. Возможность наряду с гарантированными дотациями ещё и налоги привлечь означала бы призыв местным властям: «Зарабатывайте!» А у нас получается: кто лучше работает, тому меньше дают.
– А если ограничить расходы на управление в районе уровнем собираемости налогов?
– Я как раз и предлагал установить предельный норматив расходов, направляемых на управленческий аппарат. Есть и другие подходы повысить ответственность представителей местной власти за бюджетные деньги. Как распорядиться дотациями – решают сами получатели. Поэтому, полагаю, лучше средства отдавать в районы, города или поселения не в виде дотаций, а в виде субсидий. Здесь заложен тонкий механизм. Мы можем подстегнуть развитие территорий, во-первых, определяя социально значимые приоритеты, во-вторых, стимулируя: из 100 рублей даём 70, а получатель должен изыскать 30. Если он не найдёт 30, то не получит 70 рублей. И контролировать эти средства можем, потому что они выделены в виде субсидий.
С одной стороны, мы должны давать самостоятельность поселениям, чтобы они почувствовали, что власть на этом уровне состоялась, но с другой стороны, как-то должны упреждать произвол. Основной вопрос сейчас в том, чтобы двухуровневая система местного самоуправления начала функционировать, чтобы поселения не были зависимы от районов. Комментарий «ЧК»
Судя по всему, обещанная реформа местного самоуправления откладывается. Республика, вроде, одной из первых подтвердила готовность апробировать её на своей территории. За словом последовали привычные дела – реформу удалось обойти. Свобода поселений отменяется. Но… скоро только сказка сказывается. Мы, приняв во внимание наиболее рациональные предложения обоих специалистов, попытались вывести «формулу бюджетного счастья» Дагестана. Ниже не будем говорить о том, сколько нам хватит (об этом уже сказано в двух предшествующих номерах). Поговорим теперь о том, как раздавать государственные деньги с максимальным эффектом и минимальными потерями.
Принципы следующие:
1. Дотации сёлам и посёлкам всё же лучше давать из расчёта на 1-го жителя. Тогда они однозначно будут обеспечены необходимым минимумом средств. А налоги, которые они собирают, есть премия поселению за работу местных властей. И расходовать их можно по своему усмотрению, хоть на обустройство уличных клозетов.
Хороший, кстати, повод для населения задуматься о выборе более успешных управленцев.
2. Исключение ненужного посредничества в «денежных переводах». Зачем дотации отдавать сначала районам, чтобы те решали, кому и «сколько грамм точно»? (пункт 2 отпадёт сам в случае решения задачи в пункте 3)
3. Везде, где можно, проводить конкурсы на распределение средств между районами или поселениями. Например, на газификацию, строительство дорог и др. Соцсоревнования носят в себе рациональное зерно, конкуренция – залог успеха. Те соревнования типа «Самое благоустроенное село Дагестана», что есть сейчас, отменить за бесполезностью.
4. Всё, что даётся, помимо тех дотаций, которые призваны гарантировать минимальный уровень бюджетной обеспеченности, надо давать исключительно на целевой основе («вот на это и только на это») либо на паритетных началах с получателем. То есть по принципу «Мы вам 50 (30, 40)%, а вы, откуда знаете, изыщите остальные 50 (70, 60)%».
P.S. Налоговый кодекс ошибается: он установил только верхний предел земельного налога, «позабыв» о нижнем. Поселения могут принять у себя предельную ставку в 0,3%, а могут и в 300 раз меньшую – 0,01%. Отсюда и лаз для симулирования острой потребности в дотациях. Такая свобода выбора между паразитизмом и рутиной по изысканию налоговых доходов внутри «зоны» для руководителей наших районов и отчасти поселений не допустима. Весы их желаний покажут крен в сторону уютного иждивенчества. Выгодно и им, избегающим ответственности перед населением, и тем, кто «раздаёт» деньги республиканского бюджета, ибо так проще держать ситуацию под контролем. ]§[